中国公共文化服务体系建设40年

吴理财  解胜利

内容提要：改革开放40年来，我国不仅取得了伟大的经济发展成就，也促进了精神文化事业的大发展大繁荣，进而提高了国民的制度自信和文化自信，文化的振兴繁荣主要得益于改革开放40年来公共文化服务体系的发展完善。透视中国现代公共文化服务体系建设40年的历程，可以发现公共文化服务体系建设的理念演进和逻辑变迁。从文化福利到文化权利再到文化治理的理念演进，推动了文化事业建设从文化统治到文化管理再到文化治理的文化事业发展制度和实践的现代转型，形成了现代公共文化服务体系建设的中国模式。经过40年的发展，公共文化服务制度体系的顶层设计不断完善；公共文化服务基础设施进一步夯实；确立公共文化服务经费和人员保障机制，形成了稳定的人力物力保障体系；建立公共文化服务多元供给体系，显著提升了公共文化服务效能。新时代公共文化服务体系的发展方向是进一步提高公共文化服务建设的国际化水平，在文化交流中增强文化自信；拓展公共文化服务的治理性功能，在文化治理中促进社会和谐；坚持以人民为中心的指导思想，加快建成现代公共文化服务体系；以“文化+”理念推进公共文化服务多维创新，促进经济文化社会互促共融。

关键词：公共文化服务体系；文化发展；改革开放

改革开放以来，我国坚持“两手抓两手都要硬”的发展方针，在大力促进物质文明发展的同时，也积极推进精神文明建设和公共文化事业的发展。中国公共文化事业在这近40年间取得了巨大进步，特别在2005年党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出建设“公共文化服务体系”以后，我国公共文化服务体系建设进入快车道。2013年11月，在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步提出“建立健全现代公共文化服务体系”。经过最近十多年的快速发展，已经彻底改变了公共文化服务全面落后于发达国家的状况，到2020年完成“基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”的目标指日可待。

尽管我国提出“公共文化服务体系”的概念并不长，但是它不是建立在空中楼阁之上，而是建立在改革开放以来公共文化事业不断发展的基础之上。也就是说，从确立改革开放的基本国策、确立全面现代化的国家目标之后，国家各项事业开始步入正轨，公共文化事业也在现代化的目标指引下不断发展。所以说，前30年的公共文化事业建设也是我国公共文化服务体系建设的有机组成部分。经过40年来的探索，“我们走出了一条保障十三亿人基本文化权利的中国道路，创造出了公共文化服务的中国经验和中国模式”。

在这一过程中，指导公共文化服务体系建设的理念不断演进，公共文化服务体系建设的逻辑不断变迁，公共文化服务体系建设的具体内容、具体活动、具体服务，也不断适应不同时期的经济社会发展水平和文化服务供给能力。40年的公共文化服务体系建设是动态调整和与时俱进的过程，也是创新发展和因地制宜的过程。分析总结我国公共文化服务体系建设40年的成就，不仅有利于反思已有工作的不足，也有利于总结经验推动我国公共文化服务体系建设实现新的跨越，早日建成现代公共文化服务体系。

一、中国公共文化服务体系建设的理念演进

任何事物的发展变化都会受到不同时期人们对事物功能和地位认识基础上所形成的理念的影响和制约。人们对公共文化事业的发展在不同社会发展时期也具有不同的认知理念，这些不同理念既反应了当时社会发展的物质水平状况，也影响了公共文化事业的建设水平和建设模式。改革开放40年来人们对公共文化服务事业的发展理念经历了一个从“文化福利”深化到“文化权利”，再进化到更具包容性的“文化治理”的演进过程。

（一）文化福利理念：集体主义的遗迹

在我们的日常话语中经常把福利和单位联系起来，也就是我们常说的“单位福利”，这一话语肇始于集体主义时期单位制的确立，同时也彰显单位制下个体获得劳动报酬的形态和身份认同的来源。在集体主义时期，中国城市地区的单位福利制度是基于国家或集体组织的单位工作形态而建立起来的一套与特定身份相关联的福利体系。彼时的单位最显著的特征是，它提供近乎全面的福利，包括分配住房和食物、免费医疗、教育养老和文化生活等在内的历经从“生”到“死”整个生命历程，但是这种福利也仅限于具有单位身份的成员，并且在单位成员之间形成清晰的等级制福利待遇。尽管改革开放前（乃至改革开放以后的一段时期）的福利是低水平的，但这种全覆盖的方式还是在包括国企在内的体制内成员中形成了一种“国家包办福利”的理念。在这种体制下，发展文化事业也是由国家向民众提供福利的想法十分盛行。

改革开放后针对单位福利制度的市场化改革也渐次展开，但这一改革比较缓慢，直到20世纪90年代末才基本完成。相对农村社区以“包产到户”的土地改革迅速瓦解农村集体主义的体制来说，城市社区特别是单位社区依然在住房、医疗、养老和文化等主要福利形式上享受着国家的支持和补贴，所以把文化服务视为国家福利的理念依然存留于社会意识之中。文化福利的话语和表述尽管鲜见于当时的政策文本，但它作为一种理念却不仅影响着普通民众的文化需求意识，也制约着政府文化部门的文化供给态度和方式。也就是说在集体福利时期，民众对文化的福利缺乏主动的参与性，一切以国家的文化政治需要为准来决定文化福利的供给，个体只是被动的参与者和接受者。

随着集体主义福利制度的逐渐消解和新的政府服务理念的引入，文化福利的内涵增加了新的维度，进入新世纪之后人们更多把公共服务等同于公共福利，作为其中之一的公共文化服务便等同为“文化福利”。对于“文化福利”合理性的论证又主要基于人们的文化需要，认为生活于社会之中的人不但具有经济方面和政治方面的需求，而且还有文化方面的需求，民众文化需求所获得的满足程度便构成人们的文化福利。一旦把公共文化服务视作一种“文化福利”，那么，公共文化服务的实际运作往往也会像我国其他公共福利制度一样，难以克服自身这样一个“惯习”：只注重政府的供给乃至“包办”，也就在某种程度上再次复归到集体主义的窠臼，其结果却造成供给与需求的错位甚至脱节。

深圳市在全国较早推行公共文化服务，“文化福利”的说法也最早见于有关深圳市公共文化服务的新闻报道之中，后来逐渐被国内其他媒体、政府官员、学者所采用。这种政策话语正好契合了集体主义的福利记忆和精神理念，文化福利的理念一时成为公共文化服务建设的指导理念。但是，在我国作为文化福利的公共文化服务，往往缺失民众必要的民主参与（其他公共服务同样存在这个问题）；在相应的制度设计上，一个较为严重的问题就是缺乏民众公共文化需求的表达机制和民主参与的环节。更为糟糕的是，在某些政府官员看来，公共文化服务作为一种公共福利，是政府的“民本”作为甚至是“恩赐”，人民只能被动地接受它。这种理念在一定程度上制约着现代公共文化服务体系的建设和发展。

（二）文化权利理念：个体主义的崛起

除了把公共文化服务视为“文化福利”以外，如今越来越多的人把它当作公民应该享有的一项基本权利。从理论上说，这比把它简单地视为“文化福利”要进步了许多。文化权利理念在中国的普及可以看作是个体主义在当代中国社会崛起的表征，它是两种力量汇合的产物，一方面是市场经济的深化激发了个体权利意识的生长，另一方面是国家法治化建设的深入，使得来自西方的文化权利话语结合公民宪法权利获得了社会的广泛认同。

所谓公民文化权利，一般是指公民依法享有进行文化选择、享受文化成果、参与文化活动、开展文化创造以及对自己文化艺术创造所产生的精神上和物质上的利益享有被保护权等多方面的权利。国内学者大多引用国际公约来论述公共文化服务为公民的一项基本文化权利。《经济、社会、文化权利国际公约》第十三条和十五条明确规定了人人有权享有的文化权利，特别是第十五条第一款规定：“本公约缔约各国承认人人有权：（甲）参加文化生活：（乙）享受科学进步及其应用所产生的利益；（丙）对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之权利。”因而，许多学者认为，为公民提供公共文化服务是公民的文化权利要求，而不能简单地看作是政府提供的一种福利。国家层面直至2006年9月颁布的《“十一五”时期文化发展规划纲要》才首次引入文化权利的论述，提出“以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标”，将政府的职能由主要办文化转到公共文化服务上来。文化权利超越文化福利成为公共文化服务建设新的指导理念。

但文化权利的话语和理念实质是一种个体化的东西，这种个体化的东西，如果没有一定的公共意识和公共精神的规约、育导，往往会滑向自利的一端，成为一种公共性的消解力量。在当下，一些人只是一味地强调“权利”，而忽视担当与之相应的“责任”，造成了权利与责任的失衡，在当下中国的特殊语境中，“权利”往往被工具地使用，它不是积极的主张，而是消极等要的“东西”。一方面文化权利作为一种个体化的“东西”加以认同，另一方面文化无疑是一个公共性的范畴，公共文化服务也具有公共性特点，用个体化的文化权利来论述公共性的文化服务，在逻辑上似乎有些别扭和怪异。把公共文化服务视为公民应该享有之基本权利，无疑是误导的，至少是不全面的，它们都没有把握住公共文化服务的实质和主旨。公共文化服务的主旨，不是这个服务本身以及它提供了什么样的“公共文化产品”，而是通过它建设文明健康的公共文化生活。也即是通过公共文化生活的复兴重建个人的权利与共同体社会之间相互支持、相互依赖的共生互荣关系。所以文化权利的理念依然没有把握住当代中国建设现代公共文化服务体系的实质内涵。

（三）文化治理理念：合作主义的兴起

随着治理理论的兴起和传播，治理理念被引入到各个领域指导研究和实践，特别是在“国家治理体系和治理能力现代化”的政策表述出炉以后，文化治理的理念获得了广泛的认可和使用。因此，把“治理”引入公共文化服务领域，从文化治理的高度重新审视公共文化服务，就会发现，公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容。公共文化服务的实质就是建构公共性，在一个公共性日趋衰落的转型社会中，它将发挥越来越重要的社会治理功能。以文化治理理念指导公共文化服务体系建设也就要求以治理理论中核心原则合作主义来促成公共文化服务建设中内外部资源的整合和多元主体的参与，进而以公共性的建构来确保社会合作机制的持续再生产。

文化治理强调文化参与和合作的重要性，大大深化了实现人民基本文化权益的内涵，拓展了公共文化服务的内容。文化治理理念包括文化治理主体的多元化、文化治理方式的多样化和文化治理目标多重化。治理主体的多元化就是主张政府、事业单位、非营利性组织、专家、公民之间在平等合作的关系框架下，社会各方共同参与公共文化事务管理和服务，强调政府要通过与社会各方沟通、互动，共同推动公共文化服务体系建设。治理方式的多样化就是在公共文化服务中不能只局限于政府手段，还可以引入市场和社会手段，同时也要鼓励多种方式的相互结合，以提供多层次多种类的公共文化产品和服务。治理目标的多重化就是说文化治理的目的不仅仅只是治理文化进而提高公共文化服务水平的单一目标，而是有着政治、经济、社会等多重目标指向，也即是通过公共文化服务，可以达到“文化引导社会、教育人民、推动发展的功能”。

文化治理的理念相对文化福利和文化权利来说是个更具包容性的概念，具有合作性治理特征的文化治理因应了公民参与意识的崛起、社会力量的壮大和国家现代化不断推进的多重因素的发展，以文化治理理念指导公共文化服务体系的建设才能加快推进国家文化治理体系和治理能力的现代化的形成，以文化的力量促进社会和谐进步和民族的文化自信。

二、中国公共文化服务体系建设的逻辑变迁

改革开放以来，我国文化事业的发展受历史因素和域外实践的影响，导致公共文化服务建设在不同的时期显示出不同的发展逻辑。从早期沿袭改革前的单一的政府主导的自上而下“文化统治”，到对文化事业进行市场化瘦身而只进行单纯的“文化管理”，再逐步走向包括政府、社会组织、文化企业和个体互动合作的“文化治理”。这一逻辑变迁也意味在今后的公共文化服务体系发展中要摈弃过时的强制性、单向度的文化统治的逻辑，超越传统的管理文化事业的文化行政或文化管理逻辑，更加注重多元行动主体以互动合作的方式实现对文化的治理。

（一）文化统治：政治的逻辑

在新中国建立之后，中国全面学习苏联实行高度统一的政治经济体制，国家和社会的各个领域都被新的集权体制加以全面控制，政治主导着社会的运转。按照马克思主义经典作家的论述，文化作为上层建筑是进行意识形态教育和控制的主要阵地，也是无产阶级进行统治的重要手段。文化的政治属性不仅体现在国家通过文化的政治教育作用认同现有政权，更要通过政治文化教育而生产出不断革命的新接班人，直到达到文化政治的顶峰，进行文化大革命。而与此同时，文化本身的审美、娱乐、沟通等功能都被遮蔽和掩盖，政治的逻辑主导了当时文化事业的发展，也就是以统治为基础的目标原则来发展当时的文化事业。民众参与文化活动大都是在一种被组织、被控制的状态下进行的，很多时候国家具体决定了民众可以参与的文化内容和形式、范围和时空。也就是说一切文化活动的开展都是服务于现实政治。

尽管改革开放以后，我国的各项工作都在拨乱反正后确立了新的发展方向和指导思想，但是由于历史惯性的巨大影响，体制转换也需要一个较长的历史过程，其中更难转变的是已经被文化统治主导教育了几十年的民众思维和认知逻辑。所以，直到20世纪80年代末，文化统治的逻辑才开始有所转变。也就是改革开放后的十多年时间内，我国文化事业发展的主导逻辑依然还是文化统治的逻辑——文化在整个社会建设中仍然从属于政治，文化依然被作为可以起到“重塑灵魂的作用”的工具，国家把防止资本主义文化的腐蚀和入侵作为这一时期主要的文化政治目标，民众依然在文化内容的选择上面临诸多限制。与这一逻辑相一致的，国家在这一时期包办和主导着文化事业的发展。

由革命年代发展形成的文化统治模式，尽管在凝聚人心、提高革命意识方面具有很大的作用，但是这种控制性的文化发展模式在某种程度上窒息了一个民族的文化创新发展能力。改革开放后随着和世界其他国家交流的深入，逐渐认识到过度强化文化的政治属性，导致国家文化竞争力不强，民众也对单向度的文化管控越来越难以忍受。所以，以政治的逻辑进行文化统治的模式来发展文化事业已经落后于时代的要求，亟待变革。

（二）文化管理：行政的逻辑

改革开放以后，我国各项事业逐步走向正轨，以官僚制为主体的政府现代化管理体制不断健全和完善，特别是20世纪90年代开始对文化事业进行市场化改革以后，以经济建设为中心的国家方针的确立，也淡化了前期文化统治的色彩，文化事业的发展地位也就从政治的领域下降到行政的领域，也即国家开始以行政的逻辑对文化市场和文化事业进行管理和规范。文化事业的发展不仅不再具有特殊性，甚至成为弱势发展部门，文化事业的发展在这一时期也受到了制约而日益不能满足人民群众对文化生活的需要。

文化管理就是国家文化行政组织遵循文化发展的规律，为实现预期的文化发展目标，通过建立规章制度和规划对社会文化事业和文化市场进行组织、指挥、协调、监督和控制的管理过程。这种文化管理过程始终贯穿着行政的逻辑，也就是行政化管理是在行政系统内部以等级性、封闭性、命令—控制、向上负责的运作模式确保行政管理的效能和稳定；在外部则严格以法律和制度对文化事业和文化市场进行监督和管理。这一时期，政府仍然通过自身的文化单位向社会提供一定的文化服务，而文化单位内部也是以行政的逻辑进行生产和管理。对文化市场的管理更多是进行行业监管，还没有意识到文化市场在提供公共文化服务方面的潜力。

规范的行政管理本身也是政府现代化的重要特征，而文化管理以行政的逻辑运行却可能带来诸多不适。首先是以行政逻辑运行的文化管理只注重内部的层级制运行，缺乏民众的参与，导致政府文化管理和服务出现迟缓、被动、前瞻性缺乏等问题；其次是文化内部生产组织以行政的逻辑进行生产和管理，导致效率低下，服务内容不能和群众需求匹配；再次是对文化事业的市场化改革更多是出于减轻财政负担的目的，所以对文化市场主体也只是进行简单的管理，而没有有意识地把文化市场也纳入到公共文化服务体系之中。所以，这一时期以文化管理来发展文化事业只能提供较低水平、内容单一的文化服务，对社会的文化引导也停留在初级的、较低水平上。

（三）文化治理：治理的逻辑

进入21世纪，随着民众文化需求的提高和民众参与意识的觉醒，文化统治的模式早已过时，文化管理的模式也无法有效应对新时期的文化发展要求以及民众对美好生活的新需要、新期待，这个时候文化治理就应运而生。治理理论尽管在20世纪90年代就已在西方社会兴起并得到实践，但是把治理引入中国的文化领域却是进入21世纪以后的事。文化治理具有比治理本身更丰富的内涵，也就是说，它不仅要用治理的逻辑来治理文化事业，还要以文化为载体和内容来治理社会多方面事物，也就是利用和借助文化的功能用以克服与解决国家发展中的政治、经济、社会等问题。

文化治理在当代中国语境和情景中具有多重逻辑内涵：首先，公共文化服务涉及资源分配、社会整合、政治认同，以及这些过程的象征化、美学化和合理化，而所有这些无疑都属于文化治理的议题。套用行政语言来说，通过公共文化服务，可以达到“文化引导社会、教育人民、推动发展的功能”。其次，公共文化服务包含权力关系的议题，主要体现在政府（供给者）与民众（消费者）之间的关系上，通过公共文化服务实质上促进了二者关系的互动和重新建构。一方面，政府通过公共文化服务这种软性治理的方式，使得民众在享受公共文化服务之中潜移默化地增强了对政府的合法性认同，达到了政治整合的效果；另一方面，民众在享受公共文化服务、参与公共文化生活的同时，也从中自然而然地生长出公民的公共理性或公共精神，达到社会整合的目的。再次，公共文化服务涉及政府、社会和市场多元主体关系以及这些关系的协调和合作，也体现了现代多元合作治理的精神。最后，公共文化服务也有赖于政府体系内部的资源整合和功能协调，促进政府自身治理结构的转变，形成合作、共赢的政府治理结构。