改革开放后，地方政府创新历程中的一个突出现象是，在各级地方政府积极开展创新的叠加效应之下，中国仍处在治理创新的试验阶段，合理有效的地方治理体系始终没有建立起来，出现了地方政府“创新悖论”。一方面，地方政府创新案例不断涌现，得到频频宣传和推广，其中一些还作为典型被学习、观摩、仿效和“再创新”；另一方面，为数不少的地方政府创新呈现“短命”和不可持续的特点，形成“孤岛效应” “昙花现象”以及“插秧现象”，地方政府创新的非制度化也屡受诟病。有研究者统计发现，前四届获得地方政府创新奖的项目，约三分之一没有能够持续。那究竟是什么力量驱动地方政府广泛开展治理创新？又是什么因素导致地方政府治理创新的不可持续性？地方主政官员特别是交流的主官在地方治理创新中扮演了怎样的角色？本文从政绩考核、官员交流的视角，分析地方政府创新在改革开放后既“遍地开花”又“偃旗息鼓”的“创新悖论”的内在影响逻辑。

一、驱动与终结：地方政府“创新悖论”

交流官员在政绩竞争的驱动下不断地开展地方政府治理创新，而政绩的个体性和不可继承性，又导致他们的继任者不断地改弦更张，开展一个个政府创新工程。官员交流具有成本转移和信息传递的功能，这导致交流官员能够获得政府治理创新成功的收益而无须承担失败的风险，进一步强化了其“机会主义倾向”。

（一）政绩考核驱动地方政府创新

为了客观、简便地度量官员治理的水平，中央设计了一套以GDP代表经济增长收益的考核体系，这使得官员在自由裁量空间内尽可能追求GDP的最大化，塑造具有可视性的政绩工程。事实上，在一些中央明令禁止的领域，地方政府的“擦边球”和在“灰色地带”的博弈行为屡禁不止，但对违规者的明确惩罚却非常少见。更重要的是，改革开放在“摸着石头过河”的设计背景下，最大限度地允许和鼓励地方政府创新和试验，如果创新和试验成功，创新者会受到政治晋升的额外奖励，即使创新失败，创新者也不会受到太重的惩罚，故而地方政府创新成为地方主政官员低风险的政绩工程。中国的经济结构表现为统一领导下的以地区为基础的竞争性组织结构，官员总是极力推进当地经济的发展，其目的是从同类型的地方官员中脱颖而出，获得上级组织的认可，进而获得政治晋升。地方政府创新往往打着“服务人民”的旗号，不惜巨大代价塑造短期民生工程，这对提高政绩和赢得民心都具有重要的作用，因而成为同类竞争中有力的政治筹码，是地方官员“追捧”的对象。有研究者对早期四川乡镇长直选的观察发现，开展竞争性选举这一类的政治实验，是在经济欠发达地区获得政绩和民心的一条捷径，是超越其他地方的“核心政绩”。而后各地兴起的乡镇长选举创新可以看成是地方官员在相似的情境下为了弥补政绩考核短板而进行的学习与效仿过程。因此，可以发现，简单政绩考核的隐性承诺直接驱动地方政府不断进行治理创新。

（二）官员交流终结地方政府创新

在我国现行的干部提拔任用规定中，提拔的干部必须有两个不同岗位的工作经验，而官员交流给谋求政治升迁的官员以“镀金”的机会，意味着其在未来能够获得重用的概率大幅提升。那么，哪些官员能够获得交流的机会，从而为未来的政治晋升奠定基础，则是寻求利益最大化的官员所要考虑的核心问题。从已有的研究文献来看，除一些按照规定必须交流的主官以外，交流机会与官员的政治资源有关，呈正相关关系，同时也和个人效应和政绩有直接的关系，被交流的主官一般是政绩比较突出的人。政治资源在短时期内难以形成网络，但政绩特别是GDP却可以通过大量的“铁公基”建设、自然资源开采和房地产开发等方式来快速提高。因此，政绩工程为政治资源缺乏的官员获得交流机会及以后的职位晋升开辟了一条快捷的途径。

在交流之前，为获得交流机会而推动地方治理创新，让上级组织看到自己的能力；交流之后，为夯实上级组织对其信任而有更强烈的动机去推动地方治理创新。因此，推动地方政府创新都是被交流官员的最优决策。一方面，异地交流通常意味着上级对干部的培养和考察，是提拔重用的前兆，被交流的主官有动力和热情将自认为“好”的经验传播到履新地；另一方面， “新官上任三把火”，外来领导人给本地带来新的政策理念和政策工具，有利于突破原有的利益格局，推动地方政府创新。地方政府创新作为政绩工程具有不可继承性，然而，交流官员由于任期时间短，必须在短期内获得收益，往往会选择终结前任的创新项目来推行带有“自我标签”的创新。据此，可以合理解释为什么频繁存在官离政息的地方政府创新的现象。

（三）地方政府“创新悖论”

可以说，中国至今仍然处在治理创新的摸索阶段。许多迹象都表明，地方政府热衷于各类治理创新，如行政审批、公共服务、大部制改革、乡镇选举等。据相关数据统计，八届“地方政府创新奖”共申请项目总数2004个，还有许多地方政府治理创新项目没有申请，可见地方政府创新项目数量庞大。然而，让人困惑的是，一方面，许多地方政府的社会治理创新项目只是昙花一现，获了奖、大张旗鼓地宣传一阵之后就没有下文，好像是“为获奖而创新”；另一方面，有些创新项目只在当地有些影响，但缺乏扩散、推广，只是地方主政官员在强行推动。一些地方政府创新项目变成随着地方主政官员的兴趣与意愿、凭借地方主政官员的权威而强行推动的政绩工程。地方政府创新缺乏制度化的运行规范，容易出现“领导静音，无人问津”的短期化创新，其实质并没有提高政府的治理效率。

官员交流的独特作用在于打破地方的僵化平衡而不是重建新的良性平衡。目前，相比于鼓励地方政府盲目创新，我国更需要将成功的治理创新规范化、制度化，使其延续和扩散。改革开放初期，通过官员交流打破地方僵化的政治生态平衡和复制成功的发展经验，积极有效地推动了地方政府创新，但也付出了巨大的代价。当前，中国处在转型的关键时期，需要重建地方治理创新的良性平衡，使其朝着规范化、制度化的方向发展。

在简单政绩考核体制下，官员存在短期化治理创新的倾向，再加上官员交流任期较短，具有很强的“收益套现、成本遗留”属性，即治理创新的收益被前任官员当作获得交流机会或政治晋升的资本，而治理创新的成本则被遗留在当地，这些均强化了短期化治理创新行为。同时，官员交流还具有信息传递功能，交流官员通常被认为具有优先升迁机会。因此，下级官员必然会积极主动地推动他们主导的政府治理创新项目，以期累积自我升迁的政治筹码。官员交流的成本转移和信息传递机制作用于政府治理的微观主体，致使他们在制度空间内不断地驱动创新也不断地终结创新。当这种短期化治理创新行为达到一定程度后，奥尔森所描述的“流寇效应”便愈发凸显。即“坐寇”在一方长期执政，与地区存在“共荣利益”，从而提供长期的公共产品，实施具有长期绩效的政策；而“流寇”的利益是狭隘的，与地区没有“共荣利益”，只追求短期收益的最大化，因此，往往采取竭泽而渔的短期政策。

二、地方政府“创新悖论”的代价

（一）盲目跟风的影子工程

在认知层面，有“他山之石，可以攻玉”，也有“淮南之橘，淮北成枳”。这两个成语说明，在学习和借鉴经验时需要结合自身的实际情况，否则，会事与愿违。地方政府创新往往处于学习型创新与跟风型创新并存的局面，学习型创新能够使优秀的治理经验得以扩散，但跟风型创新却导致大量的半途而废的创新项目。当前，大数据成为热门话题，许多地方政府都希望利用大数据推动治理创新，比如智慧城市建设。

然而，在我国智慧城市的建设中，存在大量的盲目跟风现象。毫无疑问，智慧城市这一政策理念整合了现代信息技术与先进的管理理念，不管地方主政官员是为了树立个人政绩还是提高服务水平，都将是利益最大化的理性选择。于是，地方官员相互跟风模仿智慧城市建设，并没有关注本地区真正的需求与条件。例如，有些地方官员在推出智慧城市的治理理念时并没有对本地区的发展定位与区域特色进行评估，也没有明确政策目的，甚至在基本的信息安全保障体系尚未建成的情况下，便利用自己的权力和权威，强行将这一做法与本地的政策议程对接。在这种情况下，政策主体脱离了本地区的问题与需求，只是对其他地方的政策简单照搬，并没有经过完整有效的议程设置。这种跟风模仿最终导致消极的结果，一方面，盲目跟风建成的智慧城市项目可能遭遇“水土不服”，无法与当地的现实和环境进行良性对接，最终半途而废；另一方面，这也损害了政策主体的合法性与公信力。

（二）劳民伤财的政绩工程

在中国权力金字塔的晋升体系中，地方主政官员围绕职务晋升而形成激烈的政绩竞争，既要差异化发展，寻求自身的核心政绩，又要弥补政绩的短板，进行相互学习与模仿。因此，作为政绩突破点的政府治理创新成为地方主政官员竞相复制和推广的政绩工程。

“万人评政府”是一项非常典型的地方政府创新的政绩工程。从实施过程看，当地公民不相信此项创新能够发挥实效，因此随意填写，使其不能真正反映民意。从实施结果来看，此项创新工程纷繁复杂，涉及众多部门、单位，工程量巨大，无法落实到公务员个体，对其约束力非常低，无法达到政策目标的效果。 “万人评议政府”最后沦落为形式化的治理创新，根本的原因是在信息交流中没有赋予公民影响绩效管理决策的权力，虽然评议内容越来越精细、科学，公民参与群体却没有进入决策系统内部。同时， “万人评议政府”还存在一个致命的矛盾：一方面，政府希望通过周期性的公民评议政府方式，尽量公平、公正、科学地收集到一部分民众对政府的评价及意见，由外而内形成压力传导机制，规范公务员的行政行为与提高服务质量；另一方面，民众参与评议并提出了大量的建议，便期望迅速得到回应，而政府对民意反馈的模糊性处理使得回应效率低下，显然不能满足参评群体的期望。如果长期存在这种矛盾，便会造成民众对评议单位机关的支持度下降或敷衍应付不愿说真话，最终使评议活动成为地方政府流于形式的政绩形象工程。一旦这种大型的治理创新缺乏实效，国家将为此付出巨大的终结成本。

（三）官离政息的任期工程

激励是政府治理的核心问题，中国改革开放后经济飞速发展的重要原因是“把政府官员的激励搞对了”，依此类推，地方官员热衷于治理创新的内在机理也是“搞对了激励”。中国的地方治理结构赋予了政府官员巨大的自由裁量权，而这些权力因其垄断性而容易变成“合法伤害权”。在这种情境下，政府官员既可扮演“掠夺之手”，也可扮演“协助之手”。政治晋升激励地方官员特别是任期短的交流官员必须创造带有“自我标签”的创新项目，因此，他们往往会终结前任的治理创新，开展另一套创新举措，以显示自身存在的价值。有研究表明，即使官员在离任之前固化创新治理制度，最终也会因为缺乏监督而落空，政府创新推倒重来是政绩考核、官员交流下的必然结果。

在中国地方政府创新中， “一任领导，一种模式”的扭曲治理成为常态治理模式，由此造成的任期工程比比皆是。早期地方政府创新的推动者，如，四川省积极推动地方政治创新的魏宏、马胜康，推动湖北咸安政改的宋亚平，都被看成是具有改革意识和创新精神的个性官员。然而，他们推行的一系列改革只是昙花一现，随着他们交流、升迁到异地或出事而偃旗息鼓。1999年，深圳大鹏镇的“三轮两票制”是专门为李伟文镇长量身定做的改革，由于继任者不存在类似问题，也就没有坚持下去。因全民免费医疗而闻名全国的“神木模式”，随着郭宝成的调任而悄无声息。规模宏大的南昌市玉带河治理工程由于市长的调离而停工，被民众戏称为“裤腰带”工程。官离政息的任期工程，一方面，浪费了大量的公共资源，给国家和人民带来了巨大损失；另一方面，有益的改革和政策无法得到可持续性发展，降低了民众对政府的信任度。

三、结论与政策含义

基于对地方政府“创新悖论”的分析，我们发现，简单的政绩考核机制不断驱动地方政府创新，而官员交流则不断地终结前任官员的地方政府创新，开启带有“自我标签”的新一轮治理创新，其实质都是为了累积自我晋升的政治筹码，期望成为同类竞争中的优胜者。中央政府鼓励地方政府创新的目的是提高地方政府的服务水平，缓解社会转型过程中的矛盾与压力，提升民众对政府的信任度，但在实际运行中，地方政府创新却沦为地方主政官员的政绩工程，造成资源的大量浪费，反而进一步加深了社会矛盾与压力，降低了民众对政府的信任度。如果地方政府创新沦为地方主政官员追求政绩的工具，短期的、局部的成效与长期的、全面的困局渐次出现的局面将难以避免，进而出现地方政府“创新悖论”也就不足为奇了。

地方政府创新是一把双刃剑。改革开放初期，由于中国源远流长的官员卡里斯玛权威特征与中央关于地方政府权力与责任关系的安排，赋予了地方主官相对自主的发展权，加之官员交流强化了地方主官在地区间的影响力，导致地方主官在一定程度上能够凭借自身魅力和权威决定地方治理模式。这种治理结构在一定程度上推动了地方政府治理创新扩散与治理现代化的进程。但在当前的国家治理结构中，社会转型多重压力、简单政绩考核机制和晋升锦标赛等诸多因素，共同驱动了地方政府创新；而官员交流具有追求短期收益的功能，不断地终结前任地方政府治理创新，然后开启新一轮政府创新项目，致使地方政府创新进入恶性循环的发展轨道。

激励机制与交流机制共同作用下的地方政府“创新悖论”存在一系列的问题，中国地方官员的治理方式又该如何转型？改革地方官员的政绩考核体制是目前最流行的一种改革思路，即将发展的成本引入政绩考核体系，解决发展的收益与成本的时空不对称性，从而改变地方主官行为的目标函数。这必然是对简单政绩考核机制的一种有效优化，但也存在潜在的成本：许多指标无法被量化或量化误差较大，只要存在量化指标和不能被量化的维度，官员努力配置的扭曲就不可避免，终究只是局部的改进。按照中央的官员动态追究机制的要求，一种更完善的解决之道是使地方官员的交流与升迁机制规范化。一方面，完善官员交流与升迁的具体细则和依据，划定官员交流的方向与时限，增强交流官员与地区发展的“共荣利益”；另一方面，建立官员政策效果的动态追踪评估制度，将地方发展的长期效果与官员职业生涯的长期发展捆绑在一起，削弱政策收益与成本的空间不对称性，从而真正减少交流官员的“流寇效应”。这样可以大幅度降低地方主官特别是交流官员在地方政府治理创新中的简单政绩倾向，从根本上杜绝地方政府“创新悖论”的内在激励因素。