民主推荐制度作为中国党政领导干部选拔任用工作的一项重要制度创新, 是党的群众路线在干部工作中的创造性运用, 是落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权的重要方式, 对于克服在少数人中选人、靠少数人选人的局限, 实现拓宽选人用人视野, 减少选人用人失察失误具有重要意义。2016年是“民主推荐”一词正式进入党内文件的第30个年头。在这一时间节点上, 回望民主推荐制度的孕育、产生、发展、改革、完善全过程具有重大的时代意义, 尤其是从政治学视角对民主推荐制度变迁中的积极因素、负面因素进行深入分析, 并系统总结制度背离和调适的经验教训, 对于党的制度建设和深化改革具有借鉴意义。

一般认为, 中国党政领导干部选拔任用中的民主推荐制度是在党的十一届三中全会以后建立和逐渐发展起来的。

从时代背景看, 党的十一届三中全会重新确立党的路线方针政策之后, 当时一个比较紧迫的任务就是选拔和使用实现四个现代化急需的年轻干部和人才。邓小平指出:“现在我们国家面临的一个严重问题, 不是四个现代化的路线、方针对不对, 而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才。”他认为“现在我们搞四个现代化, 急需培养、选拔一大批合格的人才。这是一个新课题, 也是对老同志和高级干部提出的一个责任, 就是要认真选好接班人。”1979年以来, 邓小平在多个场合要求老干部、高级干部亲自负责、按照标准选拔接班人。1979年10月召开的全国组织工作会议, 也把“解决接班人问题, 是一个战略任务”提出来。1980年5月, 中组部召开选拔优秀中青年干部工作座谈会, 提出“选拔年富力强干部的进度必须加快”。但这一过程并不顺利。1980年8月, 邓小平在中央政治局扩大会议上讲话指出:“目前的问题是, 现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法, 不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。”“不少同志只是看到周围熟悉的一点人, 总在原来的一些人中打圈子, 不会深入到群众中选拔人才, 这也是一种官僚主义。”他发现“有些企业和单位, 群众自己选举出的干部, 一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部, 很快就作出了成绩, 比单是从上面指定的干部合适得多。”他进一步分析指出“只要经过周密的调查研究, 广泛听取群众意见, 就完全有把握把大批优秀的中青年干部提拔起来”“采取从上看和从下看相结合的办法, 是应该可以选好选准的。”这种“从上看和从下看相结合的办法”, 就是“把坚持党管干部的原则同坚持干部工作走群众路线结合起来”的办法。应该说, 邓小平同志在全党提出了选拔接班人的形势任务以及关于“采取从上看和从下看相结合的办法”选拔优秀中青年干部等重要论述, 为民主推荐制度的产生指明了政治方向、提供了政治动力。

从制度变迁看, 民主推荐制度的产生和发展带有鲜明的强制性的特征。就实践而言, 1980年12月, 中组部印发《关于转发〈关于用民意调查推动厂矿企业“三位一体”调整领导班子情况的报告〉的通知》, 推广了中组部牵头实施的“根据群众推荐、组织考察、上级批准”的方式推荐优秀中青年干部的做法。同时, 基层单位也积极探索“群众推荐”的选拔方式。1983年, 中央组织部制定的《关于领导班子“四化”建设的八年规划》提出, “选拔优秀中青年干部必须充分走群众路线, 实行群众推荐、组织考察、党委集体讨论审定的三结合制度”。同年, 中央组织部制定的《关于改革干部管理体制若干问题的规定》提出, “今后提拔干部, 必须坚持群众推荐或民意测验, 干部管理部门考察, 党委集体讨论决定的制度”。文件中的“群众推荐”“民意测验”就是民主推荐制度的雏形。“民主推荐”一词, 首次正式作为干部选拔任用程序的名称出现在中央文件中, 是1986年1月中央印发的《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》。《通知》规定“选拔任用各级领导干部, 都应先在本人所在单位干部和群众中进行民意测验或民主推荐, 或者由上级派人下去广泛听取群众意见。”至此, 民主推荐制度以党内文件的形式正式被确定下来。民主推荐制度以党内法规的形式被正式确立, 是1995年中央颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。需要阐明的是, 从1995年的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》, 到2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》, 再到2014年的《党政领导干部选拔任用工作条例》, 都对民主推荐制度进行了专章规定。1995年2月9日颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以第三章共七条篇幅规定了民主推荐制度, 并明确提出“选拔任用党政领导干部, 应当经过民主推荐提出考察对象。”2002年7月9日, 中共中央修订并颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》, 以第三章共十条的篇幅, 对民主推荐制度作了具体规定, 并明确指出“选拔任用党政领导干部, 必须经过民主推荐提出考察对象”。从“应当”到“必须”的变化, 表明了民主推荐制度的刚性要求在强化。2014年1月14日, 中共中央再次修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》, 以第四章共九条的篇幅规范民主推荐制度, 同样规定“选拔任用党政领导干部, 必须经过民主推荐。”民主推荐制度作为干部选拔任用工作的必经程序得到进一步巩固和确立。

从设计初衷看, 民主推荐制度的主要目的有两条:一是在干部选拔任用过程中坚持走群众路线;二是使选拔出的干部体现群众公认。第一条是党的路线方针要求, 第二条是党的干部标准要求。客观地讲, 各级干部处于各种复杂而具体的环境中, 干部的工作能力、作风担当包括优点和不足, 与其深入接触干部群众看得最真切, 了解最全面, 也更有发言权, 广大群众天然具有了解干部、评价干部的条件优势。1945年, 中共七大《关于修改党章的报告》中, 就明确提出:“必须由群众、由被领导者来考察领导者。”通过民主推荐的程序设计, 就是要广泛倾听民声民意、集中民心民智, 真正把群众“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“满意不满意”作为干部选拔任用工作的基础, 使党的群众路线在新时期干部选拔任用工作中得到体现。民主推荐制度是对“委任制”干部选拔方式的丰富和发展, 它嵌入了民主基因, 强化了制度约束, 提高了合法效力。“委任实际上可以界定为一个政治上的权威指定某人担任某一负有责任的职位的一种权力和公认的权利”“权威的选择是任意的, 其基础是信任、忠诚和政治上的亲密关系, 而不是被选择者的能力和技巧”。中国共产党创造了干部考察制度来甄别干部的政治忠诚和专业能力, 在此基础上又探索了民主推荐制度, 以落实和体现民主集中制的组织原则, 并作为干部考察的前置程序与其对接。1995年《干部任用暂行条例》规定“确定考察对象时, 要把民主推荐的结果作为重要依据之一。”2002年《干部任用条例》规定“确定考察对象时, 应当把民主推荐的结果作为重要依据之一。”同时新规定“民主推荐的结果在一年内有效。”强调时效性是“凡提拔必推荐”的具体化要求。从“要”到“应当”的用词变化, 也表明了从一般倡导性的软要求到一般原则性的偏硬要求的转向。

回顾整个过程, 从原则性要求到具体化规定, 从党内文件到党内法规, 从应当程序到必经程序, 民主推荐制度的确立逐步进入强制性制度变迁的轨道, 强化了路径依赖。具体实践中正确运用民主推荐程序, 对于拓宽选人视野, 克服在少数人中选人、靠少数人选人的局限性;对于准确识别干部, 减少用人失察失误;对于提高选人用人质量, 使优秀人才脱颖而出;对于加强群众对干部工作的监督, 防止和克服用人上的不正之风, 发挥着不可替代的促进和保证作用。但是, 民主推荐的发展中也充满了“隐忧”和“隐患”。

纵观历史, 我们会发现一种频频出现的现象:一个设计初衷很好的制度、措施、改革等一旦走进现实, 不用太长时间实际发生的情况就会与设计初衷发生偏差, 甚至会走向反面。这种理想与现实的冲突、实然与应然的对抗、起点与过程的扭曲现象, 考验着制度的自我应对能力。我们姑且称之为“制度背离”。就选人用人制度而言, 历史上出现的察举制、九品中正制、科举制等等, 无不是时代进步的产物, 设立之初都具有积极作用, 但现实的消极影响总会无情地将一些积极因素一点点地磨灭, 直到无法自我调适的旧制度被送进历史的垃圾堆, 迎来新的制度。在民主推荐制度发展的过程中, 始终伴随着的两项负面因素影响:一是组织层面的简单以票取人;二是干部层面的“拉票”行为。而且“唯票”与“拉票”两种现象相互交织, 互动影响, 错综复杂, 越演越烈。“唯票”现象把民主推荐理解为简单以票取人, 把“票”作为硬杠杠, 凭“票”说话, 以“票”定取舍, 混淆了民主推荐的制度定位;“拉票”现象作为干部选拔任用工作中的不正之风, 使组织考察“失真”, 使干部心理“失衡”, 使干部群众“失望”, 党委决策“失误”, 严重败坏党风党纪, 背离了民主推荐的制度功能。

从政治学视角分析这种背离现象发生的深层次原因主要有以下四个方面:

民主推荐的逻辑假定是:得票越多的干部, 群众公认度应该越高, 综合素质应该越好, 岗位匹配度应该越强。但这一假定往往并不与现实相符, 尤其是仅靠一次投票解决发现干部、甄别干部、选拔干部等多个问题更是不可完成的任务。民主推荐票承载了太多的功能预期, 超出了其制度能力。这种功能上的错位, 表现在几个方面。 (1) 将“票数”等同于“公认”。投票作为是公民政治参与的有效手段, 为公众参与公共决策、公共治理等提供了可行的低成本渠道, 使由“少数决定”向“多数决定”转换成为可能。但不能忽视的是, 投票行为的理论假设前提是“人是理性人”“人是政治人”。公共选择学派认为, 在政治环境中, 个人也同样扮演着“经济人”的角色, 不断追求某种最大化效用, 即个人认为值得追求的目标或有价值的东西。影响效用的因素是多种多样的, 可以是商品、收入、财富、权力、社会地位等利己主义因素或物质利益, 也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等利他主义因素或精神因素。也就是说, 人类的投票行为不但出于公平公正的社会价值, 还会混杂着自私利己的个人诉求。在民主推荐制度实践中, 有组织部门同志就发现存在“事不关己, 投随意票”“亲疏有别, 投感情票”“搭桥走人, 投违心票”“心存偏见, 投好恶票”“多出干部, 投本位票”“是非不分, 投糊涂票”等复杂情况。其实, 在民主推荐中出现的“感情票”“关系票”“印象票”“随意票”“糊涂票”“违心票”“本位票”等五花八门的情况, 都属于“经济人”行为的理性选择。正如曼瑟尔·奥尔森所言, “有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”理性的个人在谋求自身利益时, 理性的社会结果并不会自动出现, 在集体行动中, 个人往往采取“搭便车”行为, 个人理性往往会带来集体无知与集体困境, 而这便会导致集体行动的失败。另一方面, 有的时候多数人的意志和愿望可能是非理性的, 某些场合下越是非理性和情绪化的意见就越是容易成为主流, 变成多数, 这也是投票行为需要防范的现象。总之, 以民主推荐票多少判定干部的“公认”程度, 在现实中遇到了障碍。不能把群众公认程度同推荐票高低简单划等号, 这也使“群众公认”的认定和把握变得更加复杂。 (2) 把“推荐”混同为“选举”。虽然中央明确提出了“民主推荐不同于选举”的要求, 但在实践中把民主推荐混同为选举的倾向十分突出, 强调“一人一票”“多数决定”, 忽视了民主推荐与选举是两种不同的政治参与形式。有研究者指出:“选举行使的是选举权, 选举权是一种委托权, 选举人通过选举将自身的权利, 如管理国家和社会事务的权利, 委托给被选举人行使。选举权从本质上说是一种决策权, 选举人的多数选择具有决定性。而民主推荐行使的是推荐权, 推荐权是一种建议权而非决策权, 本身不具有决定性。”同时, “选举结果是选举行为的完成和终结, 选举结果具有确定性。”“而民主推荐则是选拔行为的起点, 推荐的结果只具有参考价值而不具确定性。”这种决定性与非决定性, 确定性与非确定性, 的确是选举与推荐之间的重要差别。但二者最根本的差别在于, 选举属于权利的“让渡”, 而推荐属于权利的“行使”;选举属于代议制民主范畴, 而推荐属于参与式民主范畴。如果把“推荐”混同于“选举”, 会把两种“票”的政治属性搞错, 政治功能搞混。厘清这一区别, 将有助于区分“委任制”和“选任制”两种干部选拔方式, 并为民主推荐不简单“以票取人”提供理论依据。 (3) 将“民主”替代为“择优”。“民主、公开、竞争、择优”是中央对干部人事制度改革提出的指导方针。2007年党的十七大报告第一次提出要“坚持民主、公开、竞争、择优, 形成干部选拔任用科学机制。”此后, 民主、公开、竞争、择优就作为干部选拔任用工作的基本原则被固定下来。其中, “民主”是方向, “公开”是前提, “竞争”是途径, “择优”是目的。民主、公开、竞争、择优是一个有机整体, 不能有所偏废。民主推荐制度主要实现的是民主价值, 不能代替其他价值原则。正如沃尔泽所言“民主是一种配置权力并使其合法化的途径———或更好地说, 它是配置权力的政治途径。”“人们所分享的不是权力, 而是得到权力的机会和场合。”扩大的政治参与, 有利于提高政权的合法性和权威性。但是扩大政治参与, 却无法肩负甄别“谁更优秀”“谁更合适”的择优功能。“择优功能的欠缺, 正是在现实生活中民主推荐出来的并不一定是最优秀人才的原因。”民主并不必然带来择优。民主推荐制度要发挥制度效用, 必须有其他制度与其相配套、相衔接。

民主推荐的制度特色是“民主”因素, 但一味地放任多数决定、民主决定, 也会导致多数人的“暴政”, 出现“优质人才被淘汰、劣质人才被提拔”的境况, 使民主推荐制度所追求的公平正义的价值目标受到极大损害, 导致民主推荐制度走向反面。这可以从三方面来分析:首先, 民主推荐制度属于践行党内民主的制度化渠道, 是群众路线在干部选拔任用中的实践运用。就目前民主推荐的范围确定看, 不论是领导班子换届民主推荐, 还是个别提拔任职民主推荐, 其范围都是明确界定在党政领导干部群体范围之内的。民主推荐的参与范围具有特定性、有限性和可选择性。民主推荐仅仅是一个单位、一个地区干部职工层面的民主参与, 并不是群众层面的民主参与。“群众”作为一个政治概念, 有两条界定标准:非党员、非干部。严格意义上讲, 民主推荐制度属于干部推荐干部, 与词源意义上的“群众路线”有一定区别, 属于党内民主的范畴。但从本质要求看, 群众路线的核心是坚持“从群众中来, 到群众中去”“一切为了群众, 一切依靠群众”。从这个意义上讲, 党组织选拔领导干部听取基层干部的意见, 与群众路线的要求是一致的, 也符合民主集中制的组织原则。其次, 民主推荐制度在实现民主价值与正义价值之间有时也会发生冲突。“民主”与“正义”是两个独立的价值理念, “民主”并不必然导致“正义”, 民主只是增加了实现公平正义的可能性。“如果全体 (或多数) 社会成员参与政策过程, 所作出的指导性决定比一个或者少数人作出的更可能是公正的。”选人用人从“少数人中选人”到“多数人中选人”, 从“少数人决定”到“多数人决定”, 体现了时代的进步。但“多数决定”并非灵丹妙药。民主推荐制度设计的前提, 是假设参与推荐投票的人员都是客观公正的。但实际中, 公平正义的目标并不能够如期实现, 前文已经论及在民主推荐中出现诸如人情票、利益票、圈子票等不正常情况。在基层甚至一度出现一种怪现象:那些敢于坚持原则、敢于严格管理以及不善言谈、不善交往、埋头干事的干部, 往往在民主推荐中得不到高票;相反, 一些无所作为的老好人甚至善于拉帮结派的人却票数靠前。如果单纯以民主推荐票定取舍分胜负, 很可能会使一些踏实干事的优秀干部边缘化, 而使一些平庸干部甚至劣质干部得到提拔重用, 出现所谓“逆淘汰”。“民主制度一旦缺乏民主性, 就会导致其合法性危机, 但一旦丧失有效性, 也同样会招致合法性危机。”这种民主与正义的价值冲突, 在现实中也拷问着民主推荐制度的合理性。再次, 抛弃公平正义价值内核的放任的民主, 必然导致多数人的暴政。正如哈耶克所言:“民主的理想, 其最初的目的是要阻止一切专断的权力, 但却因其自身不可限制及没有限制而变成了一种证明新的专断权力为正当的理由。”在民主的价值追求中, 自由与平等的矛盾也是不可调和的。自由是追求让人们在政治决策中拥有发言权, 尤其是对自身造成影响的决定;平等, 就是要把这种自由赋予所有人。平等主义民主应用“多数规则”是逻辑上的必然, 因为“每个人在投票时都说出了自己对这个问题的意见, 于是从票数的计算里就可以得出公意的宣告。”如果赋予多数的意志以至上权力, “投票的大多数永远可以约束其他一些人”, 人们的自由就会被多数的绝对意志剥夺殆尽, 以平等为导向的民主就会蜕变为多数人的暴政。缺乏约束的民主决定, 则可能因自我偏离而不再兼容民主最起码的正当性、正义性、合理性价值内涵, 从而最终背离了民主制度设计的最初目的和价值原则。尤其是以民主旗号实施的, 以合法的程序实现的, 多数派对少数派的软暴力伤害, 很难从道义的角度予以澄清和纠正, 甚至把反常当成正常, 把不公正当成公正, 其造成的破坏作用和影响更是不可低估。其实, “失去了公平正义理性内核的民主, 无论是其最终形成了民主暴力, 还是民主专断, 其本质上都是对民主精神的滥用与破坏, 都是虚假的民主、无效的民主。”规避民主越位, 最重要的是坚持民主的公平正义导向, 把握民主的公平正义价值内核。

民主推荐制度实践过程中, 一个比较严重的偏差是责任的缺位现象, 这主要包括三个方面:一是投票行为的担责缺位, 二是拉票行为的追责缺位, 三是民主集中的负责缺位。权利与责任对等原则, 是构建良好政治生态的前提。如果只有权利, 没有责任, 就会导致行为的恣意或放任。其一, 投票行为的担责缺位。民主推荐的参与主体对自身的投票行为, 未必能够站在全局角度客观公正地进行, 总是有一定比例的干部群众, 不能正确认识和运用手中的民主权利, 不可避免地造成民主推荐的失真失准现象。在组织民主推荐过程中, 虽然要求参与者本着对事业负责、对干部负责的态度进行推荐, 但是这种政治责任的落实还只能靠政治自觉, 在制度设计上缺乏有效手段予以制约。民主推荐制度赋予了参与者投票的权利, 却没有追加也无法追究随意投票的责任。匿名投票本身是为了保护参与者的权益, 但也为恣意投票提供了活动空间。推荐不同于选举, 实名推荐、署名推荐本身是政策制定的可选项, 如果投票推荐与干部本人的政治责任紧密联系在一起, 无疑会为提高推荐票的公信度、可信度增加砝码。其二, 拉票行为的追责缺位。干部的拉票行为具有趋利性。如果推荐票的决定作用过大, 会诱导一些干部千方百计地拉票, 有的打招呼、找关系、走门子、聚圈子, 一些干部甚至会把市场经济等价交换的原则滥用到党内政治生活中来, 使政治生活功利化。干部的拉票行为也具有隐蔽性。一些干部甚至提倡“把每一天当成民主推荐的前一天”, 坚持“长线投资、感情投入”的做人做事价值取向, 平常就把如何争取更多的推荐票作为工作的落脚点和出发点, 工作中“怕”字当头、“好”字当先, 怕坚持原则得罪人, 你好我好大家好, 丧失了原则, 败坏了风气。这些现象和问题, 有的难以界定, 有的难以取证, 更是无法追究, 使重塑政治生态任重而道远。其三, 民主集中的负责缺位。“民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则, 是党的根本的组织原则, 也是党的工作中的群众路线在党的生活中的应用。”民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机统一, 党的领导既要发挥下级党组织和党员的主动性和积极性, 又要对后者进行必要的领导与集中。民主集中制原则在民主推荐中同样适用。但一些地方和部门党委对民主推荐结果不是从实际出发进行综合分析、正确集中, 而是机械地、片面地、形而上学地对待民主推荐票, 简单地以得票多少定取舍做决策, 以此作为比较人选、消除争议的依据, 把选人用人的责任完全转嫁给民主推荐票, 弱化了党管干部的原则, 放弃了党委的领导和把关责任, 有的甚至出现党委被票绑架的怪圈, 走向所谓“尊重民意”“发扬民主”的误区。实践证明, 弱化党的领导和把关作用是民主推荐制度出现偏差和背离的重要原因。

罗尔斯认为:公正的法治秩序是正义的基本要求, 而法治取决于一定形式的正当过程, 正当过程又主要通过程序来体现。程序正当性体现了正义对法律程序的基本要求。满足正当程序要件的程序才是合乎程序正义的, 反之, 合乎程序正义的程序才是正当程序。“程序本身也以一定的实质性价值为基础和内容并且体现作为法与社会的基本框架的正义原则以及道德规范, 程序正义与实质正义之间更存在着密切的联系和交相补充的作用”。民主推荐作为干部选拔任用工作的基础程序、必经程序, 也应当服从和服务于实质正义的诉求, 并以道德规范性引导和制约社会行为。如果民主推荐程序在执行过程中出现偏差, 偏离党的干部路线的正确方向, 助长一个地方或单位的不正之风, 破坏了政治生态, 损害了党的执政基础和形象威信, 阻碍了党和人民事业发展, 那么民主推荐程序的正义性必然要接受拷问。因为, 程序正义规范人们的行为道德, 实现合法的权利, 塑造社会价值认同, 巩固和维护社会价值信仰。我们不能忽视程序正义在维护社会秩序、规范社会行为功能之外, 具有的提高或削弱社会价值信仰的社会伦理功能。如果社会价值信仰坍塌, 那么程序正义的功能就丧失殆尽, 更关键的是正义价值的让位会助长非正义行为。由于民主推荐程序过多的承载了自身无法承受之重, 使其维护和兑现公平正义的制度效用难以发挥。现实中存在“一推定音”“一推定人”的现象, 过度倚重民主推荐结果, 从而使理应由多层面、多渠道、多方式共同构筑的干部选拔任用工作简单化、形式化、套路化, 滑向了重形式轻实质的错误方向, 导致“形式上走了程序, 实质上走了过场”。而且, 等额推荐、等额考察、等额决定, 这种选拔模式过早的使民主推荐的结果已经间接决定了最终干部使用的结果, 使本应该由组织考察环节、党委决定环节承担的程序功能让渡给了民主推荐程序, 这种配套程序功能让位也让民主推荐程序承担了不能承受之重。程序正义本质上是一种“过程价值”, 它主要体现于程序的运行过程之中, 是评价程序本身正义与否的价值标准。既然“民主推荐”程序在运行过程中出现了正义缺失, 那么就应当对这一程序环节进行修复和完善, 使程序正义与实质正义相统一, 使程序规则在制定和适用中具有正当性。

“调适” (Adaptation) 最初是生物学上的概念, 后来逐渐被引入社会学与政治学的研究中。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中将调适性列为衡量政治秩序制度化的指标之一, “任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量”。有学者认为:“增强执政党的调适性是中国政党变革和治理转型的核心主题”“制度变革是中国共产党调适策略的重心”“执政党必须在内部进行制度建设, 通过建立和完善各种党内治理制度”“以此增强执政党的内部活力和凝聚力, 不断扩充执政党的社会影响力, 巩固其执政基础和政治合法性。”能否对暴露问题的制度进行变革完善, 既是政党调适性的内容, 也是对执政党“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”能力的检验。2013年6月, 习近平总书记在全国组织工作会议上强调:“要完善工作机制, 推进干部工作公开, 坚决制止简单以票取人的做法, 确保民主推荐、民主测评风清气正。”2013年11月, 党的十八届三中全会将“纠正唯票取人”作为全面深化改革的重要内容, 提出:“要区分实施选任制和委任制干部选拔方式, 坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象。”这充分表明了以习近平同志为核心的党中央对纠正“唯票取人”等选人用人不良现象的鲜明态度和决心, 也为民主推荐制度的变革完善指明了方向。

按照党中央的部署要求, 由中央组织部牵头, 聚焦选人用人方面的突出问题, 从指导思想、基本原则、标准条件、程序方法、纪律监督等方面, 对《党政领导干部选拔任用工作条例》做出了比较全面的改进完善。2014年新修订的《干部任用条例》坚持发扬民主, 把民主推荐作为选拔任用的必经程序, 坚持了民主推荐中行之有效的基本程序、方法, 并根据新的实践经验进一步丰富完善。这些调适完善主要体现在以下几个方面:一是对民主推荐进行合理定位。将推荐结果由选拔任用的“重要依据”改为“重要参考”, 1995年《暂行条例》、2002年《干部任用条例》规定的“确定考察对象时”“把民主推荐的结果作为重要依据之一”的表述正式退出。从“重要依据”到“重要参考”的变化, 为彻底纠正“简单以票取人”提供了遵循。同时强调, 不唯票取人, 不是不要群众公认, 《条例》首次明确规定了“群众公认度不高的”不得列为考察对象。二是明确了民主推荐情况与确定考察对象之间的关系。修订后的《干部任用条例》在考察章节开篇明确指出:“确定考察对象, 应当根据工作需要和干部德才条件, 将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考虑, 充分酝酿, 防止把推荐票等同于选举票、简单以推荐票取人。”这一系统表述在前两部《条例》中未曾出现, 是首次对如何确定考察对象这一重要程序的明确系统性规定。由此可见, 民主推荐情况只是确定考察对象应当综合考虑的因素之一, 而非唯一的决定因素。三是完善了衔接和配套程序。条例新增了“动议”一章, 规范了干部选拔任用的初始环节, 强调党组织从干部选拔任用的启动环节就应当发挥领导和把关作用。这样“民主推荐”程序从原先的初始环节调整为第二个环节, 并且前有“动议”程序、后有“考察”程序与其配套衔接, 明晰了各自的职责分工和功能作用。同时, 在具体操作层面, 新修订的《条例》还对民主推荐的方法、参加民主推荐的范围等进行了修改完善, 其目的都是为了正确集中民意, 提高民主质量, 增强民主推荐结果的真实性、可信度。从历史角度看, 防止“简单以票取人”不是一个新问题, 从“民主推荐”制度进入党内文件、法规开始, “防止简单地以票取人”就是与其制度规定并行的要求。1986年1月中央印发的《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》明确规定“实行群众推荐, 也要防止简单地以票取人”“严禁利用民主推荐、民意测验拉选票, 搞非组织活动”。1995年《干部任用暂行条例》、2002年《干部任用条例》也都明确规定要“防止简单以票取人。”但直到2014年修订《干部任用条例》才真正为防止“简单以推荐票取人”找准了“症结”, 下对了“药方”, 前后历经了28年时间。

目前的制度调适是民主推荐制度经历曲折之后的一次修正, 是经历功能错位之后的一次回归。在新的时期, 民主推荐制度承担的功能作用同样是重要而不可或缺的, 这主要有三个方面:一是发现干部功能。无论领导干部, 还是一般党员、干部、群众, 都有权利向党组织推荐领导干部人选。民主推荐制度作为干部选拔任用的必经程序, 就是将干部群众对选人用人的知情权、推荐权、建议权制度化, 进一步拓宽选人用人视野、在多数人中选人, 可以说依靠群众发现和推荐干部始终是民主推荐制度的重要功能之一。二是把关过滤功能。2014年修订后的《干部任用条例》, 民主推荐制度的反向筛查功能得到进一步体现, 民主推荐制度就好比一道“门槛”, 要把群众公认度不高的人挡在门外。当然, 也不能以一次民主推荐结果作为判定“群众公认度”的依据。中组部《关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见》进一步明确:“对群众公认度的把握, 主要看三个方面:一是民主推荐情况, 二是近三年各类考察、考核、测评情况, 三是日常了解的情况和群众口碑。”另外, 2014年修订后的《干部任用条例》第二十一条还明确规定:个人向党组织“所推荐人选经组织 (人事) 部门审核符合条件的, 纳入民主推荐范围, 缺乏民意基础的, 不得列为考察对象。”这样的制度设计, 也使民主推荐制度对个人推荐人选, 具有把关和筛查功能。可见干部提拔必经民主推荐程序没有例外、不可逾越。三是验证辨别功能。民主推荐包括会议推荐和个别谈话推荐两种形式, 这两种推荐情况一般都要分别计票统计。民主推荐的验证功能体现在两个方面:一是对“票”的验证, 要注重从票中掌握信息、了解情况、收集意见, 合理利用民主推荐结果, 发挥其在选人用人中的重要参考作用;二是对“人”的验证, 尤其是个别谈话推荐也使组织者对推荐人选能够有更深入和更直接的接触了解, 来验证多方的评价信息, 得出更加客观全面的结论。

关于治理拉票行为问题, 也从文件、法规等制度层面做了系列安排。2014年新修订的《干部任用条例》中, 在考察章节, 首次明确了“有跑官、拉票行为的”不得列为考察对象;在纪律和监督章节, 首次加入了“不准在民主推荐、民主测评、组织考察和选举中搞拉票等非组织活动”;2015年颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》明确规定“在民主推荐、民主测评、组织考察和党内选举中搞拉票、助选等非组织活动的”“给予警告或者严重警告处分;情节较重的, 给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的, 给予开除党籍处分”。这是党内法规层面对“拉票”行为的明确规定和重拳惩治。2014年, 在新修订的《干部任用条例》颁布一周后, 中央组织部印发了《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》 (中组发[2014]3号) , 文件将“严禁搞拉票行为等非组织活动”新增为“十严禁”的具体内容, 同时进一步明确“对拉票贿选的, 一律排除出人选名单或取消候选人资格, 已经提拔的责令辞职或者免职、降职”, 这是党内文件层面对“拉票”等用人上不正之风的坚决惩治, 并且以文件形式明确了具体惩治的措施, 与《干部任用条例》一道构筑起了“事前、事中、事后”惩治拉票行为的制度链条。至此, 与民主推荐制度相伴随的两大负面因素, 得到了制度修正和有效防范, 为民主推荐制度的良性运行挡起了“防火墙”。

民主推荐制度的调适和完善, 增强了中国特色干部选拔任用制度的生命力。修订后的民主推荐制度, 体现了“从严治党”“制度治党”的规范和要求, 是经实践检验总结提升的“最大公约数”, 如何把这些原则要求、精神实质、制度规定更好落实到干部选拔任用工作的具体实践中, 还将不断考验各级党组织的智慧和行动。

为更好地发挥民主推荐制度效用, 需要注意以下五个方面:

民主推荐制度发挥制度效用的首要前提就是制度运行过程中处理好“权利”和“责任”的对等关系。“权利是采取行动或被以某种特殊的方式来加以对待的资格”“责任就是以明智、合理或在道德上正确的方式来行为”, 二者不可割裂、对等共生。民主推荐制度的各参与主体首先要有权利与责任对等的意识:作为一级党委, 在民主推荐过程中要落实管理责任, 既要发挥好领导和把关作用, 又要引导干部正确行使推荐权利, 尤其要防止借“领导和把关”的名义独断专行、搞一言堂, 将民主推荐沦为“装点”和“陪衬”。民主推荐既是落实群众对干部选拔任用知情权、参与权的制度保障, 也是对“少数人说了算”的有力制约。“民主推荐制度”与“党委把关作用”好比横在“少数人说了算”与“恣意推荐”“拉票行为”之间的平衡木, 起到相互制衡作用。“以制度安排实现不同利益之间的相互均衡;以制度安排实现不同权力之间的相互制衡”, 本身也是政治制度文明的基本精神。作为群众参与方, 要正确认识手中的权利和责任, 本着客观公正、认真负责的态度向党组织推荐优秀干部, 减少人为非理性因素的影响和偏差。作为组织者, 在制度设计层面, 可以考虑本着“权利与责任对等”的原则, 变无记名推荐为署名推荐, 使民主推荐由匿名推荐、无责推荐变为诚信推荐、带责推荐, 从而形成对推荐者正确行使权利的制约机制和应对拉票行为的协调联防机制。对一级党委的领导把关责任也应当建立责任追究的补救程序, 不但未履行领导和把关责任的要追究责任, 对破坏民主推荐制度“搞一言堂”的同样也要追究责任, 尤其对民主推荐票靠前但未能列入考察对象的情况, 要集体研究决定, 并书面说明理由, 进行报备和痕迹管理。总之, 要通过各方权利责任机制的理顺和落实, 完善责任追究制度, 促使各方切实增强责任感和使命感, 以对党和人民事业高度负责的精神做好民主推荐工作。

事实证明, 单纯依靠一种制度无法完全实现选人用人的目的, 制度之间必须紧密衔接, 各有分工, 相互配套, 才能形成制度的集成效用。实事求是地看, 民主推荐制度可以基本解决公开问题, 优先解决民主问题, 部分解决竞争问题, 但是无法解决择优问题。发挥好民主推荐制度的效用, 必须注重其与其他程序制度的配合。干部选拔任用工作的各项程序设计, 最终目的是要把“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”好干部选拔出来、使用起来。民主推荐程序的基本功能是要汇集民心民意, 对汇集起来的意见, 还要进行综合分析、认真核实、对比判定。与民主推荐程序衔接的考察程序, 除了对干部的政治态度、德才水平、廉洁自律等情况进行甄别外, 还承担着对民主推荐情况的验证功能、核查功能;而择优功能、适岗功能须由党委决定程序来承担。各程序环节之间各有分工, 任务明晰, 职责明确, 既相互衔接配合, 也相互印证牵制。同时, 各个程序环节的分工与配合, 也为落实责任、追究责任奠定基础, 哪个环节该承担的责任就由哪个环节承担, 哪个环节出了问题就要追究哪个环节的主体责任。总之, 在干部选拔任用过程中, 如何把民意客观真实地反映上来只是工作的一个组成部分, 而如何把“德才兼备”“人岗相适”的干部选拔出来还有大量的工作要做, 需要其他配套程序来承接分担。

“进行具体制度体制的创新是历史发展的客观要求。”制度的发展和完善不是一蹴而就的, 民主推荐制度还需经受实践检验, 并对出现的新情况新问题作出制度回应, 不断完善。比如, 为了增强民主推荐、干部考察、讨论决定各程序环节的筛选作用, 是否可以探索采取差额推荐、差额考察、差额酝酿和差额票决的办法, 对拟提拔人选在品德、能力、业绩、作风等方面进行横向比较、充分择优, 从差额竞争中判断谁优谁劣, 并根据“德才表现的一贯性、与岗位的匹配性和干部发展的可塑性”, 决定某一岗位最适合的人选。差额方法, 既是增强竞争因素的有效方法, 也是进行比较择优的可行路径, 同时也为各程序环节切实承担应有责任提供了空间, 避免出现“民主推荐名单即为提拔人选”、“干部考察对象即为任用人选”的“剧透”现象。通过差额推荐, 既可以拓宽识人选人用人的视野, 实现好中选优、优中选强, 从而提高选人用人质量, 也可以有效防止选人用人上的不正之风, 使那些跑关系、走门子的干部失去市场。同时, 为了提高民主推荐的真实性和公信度, 可探索民主推荐制度与后备干部制度的衔接, 考虑每年不针对具体职位, 实行干部非定向预推预选制度, 这个过程可为干部搭建公开表达意愿和展示才华的平台, 让干部公平有序参与竞争, 通过预推预选在各个班子中分层次掌握一批干部, 建立和完善后备干部库, 纳入组织视野, 并实行长期跟踪, 为今后在个别提拔民主推荐中进行比较印证提前打下基础、掌握情况, 同时也分担“一次推荐决定干部”的风险。

民主推荐工作结束后, 如何采取多种形式、多种渠道的有效方式, 对民主推荐结果进行综合分析、比较印证, 为最终决策提供可靠依据, 也是一大技术难点。现实中的可行办法包括:一是纵向比较验证。根据中央要求, 要把民主推荐结果与干部近三年各类考察、考核、测评情况, 以及组织上日常了解的情况和群众口碑等, 进行纵向比较印证, 切实做到全面、历史、辩证地看待干部、评价干部, 摆脱对推荐票的依赖盲从。二是横向比较验证。对得票相近的干部, 要从干部的政治定力、驾驭能力、专业特长以及特点禀赋等方面进行具体的比较分析, 并根据领导班子和干部队伍建设实际, 以及空缺岗位的匹配程度, 来提出比较意见和合理化建议。三是实地考察验证。在考察环节, 进一步采取个别谈话、民主测评、实地走访、专项调查、延伸考察、面谈等多种形式进行深入的考察验证, 近距离、多渠道、多角度了解掌握干部的德才表现, 力求获得对干部比较客观、全面、准确的评价。四是重点疑点验证。在民主推荐中, 对发现的推荐得票与平时了解掌握的情况, 与干部一贯表现, 有较大出入的, 或者发现有搞非组织活动、受不当因素操纵等违规违纪现象的, 要作为重点疑点问题, 及时调查, 核准事实。

现实中, 干部选拔任用工作的导向作用非常明显, 往往是“用好一个, 激励一片;提错一个, 挫伤一群。”在民主推荐结果的合理运用上, 必须树立鲜明正确的选人用人导向, 才能强化制度的功能作用。从政治学视角看, 正确的导向即体现分配的正义, 使“应得”体现正当的利益相称关系。正如博登海默所言, “正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志”落实到选人用人层面, 首先, 民主推荐情况一贯较好、与组织印证一致的, 按照规定程序, 应放手提拔重用, 并做到人岗相适、才尽其用。其次, 民主推荐情况与组织掌握情况有较大出入的, 要甄别对待。对于敢于坚持原则和不事张扬的干部, 要主持公道, 择优使用;对于各方面条件很好、但客观原因导致群众不了解、不熟悉的人选, 应根据实际需要, 综合考虑;对发现有拉票贿选等违法违纪行为的, 造成民主推荐情况出现异常的, 不但不能提拔使用, 还要严格按照有关规定, 进行调查处理。再次, 对民主推荐、民主测评等长期居后并与组织掌握情况一致的, 要提醒教育。导向激励的前提就是“区分情况、区别对待”, 使正义的“应得”原则得以体现。同时, 也在干部队伍中树立选人用人主要“看平时日常一贯表现、不看民主推荐一票表现”的鲜明导向, 把干部的主要精力引导到平时抓工作干事业上, 有效发挥好引导和激励作用。

总之, 必须对民主推荐制度有清晰的认识和定位, 不能把民主推荐混同于选举, 把推荐票数等同于“群众公认”, 也不能以民主的价值代替竞争择优的价值, 甚至损坏公平正义的内核, 更不能以民主推荐的程序功能代替其他程序的功能, 将民主推荐片面化、机械化, 导致出现错位、越位、缺位、让位等乱象, 致使这一制度运用过程中发生制度背离, 必须拨开认识上的“迷雾”, 卸除附加其上的“不可承受之重”, 才能更好地发挥民主推荐制度作为干部选拔任用工作重要参考的作用。