论“村民自治”的转型和“乡 - 村”关系的重塑

李晓鹏

《社会主义研究》

【 摘要 】 “村民自治”是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。随着经济社会的发展和国家政策的调整，“村民自治”已无法适应和容纳农村社会的发展需要了，其历史使命已经完成。“新型城镇化”发展战略和农村社区建设步伐的加快促使农村基层民主自治由“村民自治”向“居民自治”转型，加上县乡基层政权的行政管理能力与公共服务能力的提升，两者相结合推动了新型乡村社会治理体制初步形成。这种新型乡村社会治理体制既能符合农村经济社会在新的发展条件下对基层民主政治变革所提出的要求，又能满足国家政权有效地控制和改造农村社会的需要，并由此重塑了基层政权与自治乡村的关系，形成了以“服务—监督”为核心的新型“乡—村”关系。

【 关键词 】 村民自治；基层民主；乡村社会治理体制；“乡—村”关系

党的十八大报告明确提出“完善基层民主制度”，要“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”的原则方向；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“发展基层民主”中更是进一步提出“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。基层民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，而我国的基层民主制度正是由“村民自治所开创和引领的。以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”这四个民主为特征的“村民自治”在创立以后，很快得到了党和国家的认可，也随即在我国广袤的农村地上得到快速发展并结出了累累硕果。在探索确立并有效运行的35年来，“村民自治”不仅极大地增强了中国人民的民主和权利意识、推动我国民主政治的发展，而且也对我国的现代政治体制的建立和社会的现代化起到了重要的促进作用。但是，随着近年来经济社会的快速发展和城镇化步伐的大幅迈进，“村民自治”的运转效力不仅没有随着农村经济的发展和农民生活的改善而不断增强，反而出现了衰败甚至瘫痪，农村社会的基层干群矛盾仍旧突出且基本无法通过“村民自治”的制度框架加以解决。当前，以宪法和村组法确立的、建立在行政村基础上的

“村民自治”，在很大程度上已经失效了。

一、“村民自治”转型的必然

于1980年发轫于广西宜山县的“村民自治”，是改革开放初期中国农民继家庭联产承包制之后的又一伟大创设。“村民自治”不仅成为构筑当代中国特色社会主义民主政治制度的基石，也与家庭联产承包责任制一起成为改革开放后的中国走向自由和民主的现代国家的重要象征。1982年宪法给予“村民自治”这一伟大创设以充分的肯定和保障，并通过1987年的《村民委员会组织法（试行）》使其在法律的框架下有效运行。在35年的实践中，“村民自治”制度既能卓有成效地填补了人民公社体制解体后农村基层行政管理和公共服务供给的空缺，又能较好地衔接乡镇基层政权和农村基层社会、完成国家的各项工作任务的同时反映和表达了农民的意愿诉求。“村民自治”也在实践中不断的探索创新，一方面是选举方式的创新，从吉林梨树县的“海选”、山西河曲县的“两票制”，到河南汝南县的“三上三下公布”和安徽岳西县的“联选制”等新的村委会选举方式；另一方面是建立在“村民自治”基础上的乡村民主治理模式的创新，如山东招远县的“两公开一监督”与河北沧州创立“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的“青县模式”等农村公共管理的决策和执行体制。这些探索和创新不仅极大地丰富了“村民自治”的运作形式和基层民主的实践方式，甚至在90年代末21世纪初还激发了四川步云乡、深圳大鹏镇和四川雅安市等地在乡镇层级开展的民主选举实验，从而对于改革开放三十余年来我国民主政治的快速发展并走向成熟，以及国家现代治理体制的逐步发展，起到了十分重要的推动作用。

但是，“村民自治”虽然在35年的实践和发展中发挥了十分重要的积极作用，也产生了诸多典型的创新成果，却并不能改变其运作效力在不断降低、制度缺陷在持续拓展，甚至这一制度设计难以有效运转而濒临失效的状况。首先被瓦解的是“村民自治”这一制度建立和运转的经济基础，正如家庭联产承包责任制瓦解了人民公社体制的经济基础一样，10余年前逐步推开的农村税费改革以及最终在2005年取消的农业税，则瓦解了“村民自治”得以有效运转的经济基础。由于农村税费改革取消了村提留和乡统筹，使得原本可以通过村提留由村民和村委会来自主办理乡村公共事业、提供村庄生活福利和支付村干部报酬的农村公共资产不复存在，兴办村庄公共事业、支付村干部报酬的经费只能更多地依靠县乡两级财政拨付，从而导致“村治”不得不依赖于“乡政”而丧失了自主性；不少村庄甚至就因为村委会经费缺乏而无力运转，由此不不尽可能减少村务活动、压缩村庄开支，“村民自治”的功能就无法实现 ① 。虽然在农村税费改革后，先由地方探索试行、而后国家统一推出了“村级公益事业‘一事一议’财政奖补”政策，通过政府财政补贴与村民“筹资筹劳”来弥补对农村公益事业发展和基础设施建设投入的不足，但却无法抵御乡村“空心化”对“村民自治”的良性运转和农村内生活力的维系的持续削弱。随着我国城乡发展差距的不断拉大和城市化进程的持续加快，大量的农村青壮年劳动力离开乡村进入城市务工、居住，而导致行政村、村民小组的数量也因此逐步减少。农村青壮年劳动力的大规模外流导致大量的乡村陷入“空心化”境地，从而使“村民自治”出现了“无人选举、无人议事、无人监督”的局面，导致或是选举质量差、自治能力低，或是宗族、黑恶势力干预村治、扰乱秩序，“村民自治”难以有效运作，部分村庄的自治功能甚至瘫痪 ② 。

原文转载到此为止，查看原文，请复制下列链接进行下载：/ewebeditor/kindeditor/attached/file/20170510/20170510231802_21436.rar