《县政治理：权威、资源、秩序》是周庆智研究员 的一 部 新 著， 他 在 这 部 专 著 中 ， 基 于 现 代 国 家建构 的 独 特 视 角 ， 依据 历 史 脉 络 ， 详 尽 论 述 了 中 国 县 政 治 理 的 变 迁 逻 辑 、 现 实 困 局 和 未 来 发 展方 向 。

根据周 庆 智 的 历 史考 察， 自 清 末 到 民 国 以 至 新 中 国 的 县 政 治 理 现 代 化一 直 致 力于 建 构 两 大功 能：一 是（ 经 济 方 面 ） 财 税 汲取 能 力 ； 二 是 （ 政 治 方 面 ） 社 会 控 制 和 动 员 能 力。 这 两 大 功 能 决定了 中 国 县 政 治 理 的 权威结 构、 职 能 分化 以 及 社 会 整 合 原 则 和 治 理 方 式 。然 而 ， 时 至 今 日 ， 主 导 中国 县 政 发 展 的 政 治 逻 辑 与 行 政 逻 辑一 政府 （ 权 力） 在 资 源 配 置 中 的 基 础 性 地 位 和 不 断 强 化 的社 会 控 制 与 动 员 能力不一但 没 有 随 着 市场 经 济 的 发 展 和 现 代 国 家 建 设 而 发 生实 质 性 变 化 ， 甚?至 在 某 些 方 面 还 有 所 强 化， 表 现 出 更 加 显 著 的 选 择性 治 理 特 性— — 它 们往 往 基于 自 身 利 益 有 选 择 性 地 展 开 行 政 作 为 ， 而 不 是 以 乡 村 人 民 的 利 益 为 圭 臬。透 过 历 史 的 长 镜 头， 人 们 不 难 发 现 ：中 国 县 政 治 理 的 诸 多 建 制 和 功 能 并 非“凭 空 而 来”， 在 许 多 方 面 ， 它 是 传 统 制 度 的 延 续 和 加 强 。 ②

很 显 然 ， 中 国 县 政 没有 因 应 中 国 基 层 社 会 结 构 的 急 剧 转 型 和 公 民 民 主 参 与 意 识 的 提 升 而 作出 适 应 性 变 革 。 究 其 根 本 原 因， 是 因 为 始 终 没 有 自 觉 认 识 到 公 共 性 建 构 才 是 中 国 县 政 建 设 及 其治 理 现 代 化 的 核 心 内 容 。 就 像 周 庆 智 所 言， 在 中 国 ，“国 家 政 权 建 设”是 由 外 部 压 力 促 成 的“历 史的 惯 性”所 致， 它 要 解 决 两 个 非 常 迫切 的 问 题：一是 社 会 监 控 和 动 员 能 力； 二 是 国 家 财 税 汲 取 能力 。 至于 明 确 民 众 权 利 以 及 他 与 国 家 的 权 力 关 系， 则 不 为 传 统 和 现实 所 支持 ， 也 不 那 么 要 紧 。③?换 言 之， 县 政 公 共 性 从 来 都 没 有 将 它 作 为 国 家 基 层 政权 建 设 的一项 主 题 加 以 建 设，“公 共 性 并 不是 中 国 所谓‘国 家 政 权 建 设’必 须 达 成 的 目 标” ④。 在 这一国 家 政 权 建 设 逻 辑 主 导 下，“县 政 治 理贯 彻 的 是 权 力 扩 张 以 及 强 化 官 僚 机 器 、 汲 取 财富 、 控 制 和 动 员 社 会 的 能 力” “这 个 权 力 形 式 的实 质 内 容 就是 对 绝 大 部 分 社会 经 济 资 源 的 所有 权 和 强 制 性 的 管 理 权 力 的 结 合” ⑥。 建 构 县 政 公共 性， 必 须 提 到 县 政 治 理 现 代 化 的 主 要 议 事 日 程 上 来。

除 了 对县 政 治 理 进 行 必 要 的 历 史性 分 析 以外 ， 也 必 须 同 时 把 它 放 置 在府 际 关 系 、 国 家－社 会架 构 之 中 进 行 结 构 性 分 析 。 只 有如 此 ， 才 能 更 好 地 把 握 中 国 县 政治 理 的 实 际 运 作 逻 辑 。中 国 县 政 是一级 地 位 非 常 独 特 的 基 层 国 家 政 权 ， 他 是一 级 较为 完 备 的 基 层 政 权 组 织（ 与 之相 比 较 ， 乡 镇 政 权 从 来 都 不 是一 级 完 备的 基 层 政 权 组 织 ） ， 处 在 国 家 与 乡 村 社 会 之 间 地 带 。由 于它 被 赋 予 资 源 所 有 权 和 行 政 管 理 权 的一体 化 ， 造 成 他 的 权 力 时 常 处 在 国 家 控 制 力 量 和 社 会 监 督力 量 之 外 。 其 结 果，一 方面 ， 国 家 行政 统一 性出 现 虚 化； 另一 方 面， 则 使 他 与 基 层 社 会 利 益 矛 盾 不断 积 累， 两 者 处 于 紧 张 和 冲 突 之 中。 因 此， 县 级 政 权 组 织 在 服 务 于 国 家 的 部 分 目 标 的 同 时， 通 常采 取 机 会 主 义 方 式来 追 求 其 管 辖 范 围 内 的 权 威 地 位 。 县 级 政 权 组 织 的 形 象 时 常在“保 护 性 经 纪人”与“掠 夺 性 经 纪 人”之 间 变 换 角 色 ， 也 就 是 说 ， 县 级 政权 组织 的 公 共 性 并 没 有 得 到 有 效 的 实现 。 恰 恰 相 反 ， 它 的 自 利 性 却 愈 发 明 显。

一 个 具 体的 表 现 ， 就 是 作 为 服 务 型 政 府 实 现 职 能 的 理 财 系 统 ， 县 级 公 共 财 政 始 终 没 有 完 整 地建 立 起 来— — 公 共 财政 所必 然 具 有 的“公 共 性”至 今 还 没 有 融 人 到 政 府 整个 财政 收 支 过 程 中 去，没 有 融 人 到 政府 制 定 财 政 政 策 的 过 程 中 去 ， 没 有 融 人 到 政 府 编 制 预 算 、 控 制 预 算 中 去 。 县 级 财 政所 瞄 准 的 是 经 济 增 长 这 个 单一指 标， 而 不（ 主 要） 是 致 力 于 改 善 民 生 、 增 加 民 众 福 祉 这 样 的 公 共利 益 。 简 言 之 ， 整 个 县 政 主要 参 与 到 以 经 济 增 长 为 核 心 指 标 的 政 治锦 标 赛 游 戏 之 中 。

尤 其 是在 改 革 开 放 以 后， 自 从 在 府 际 之 间 先 后 实 行“分 灶 吃 饭”式 财 政 包 干 体 制 和“分 税制”、 与 之 相 配 合 的 压 力 型 行 政 体 制 ， 以 及在 横 向 上 的 地 方政 府 之 间 围 绕 经 济 增 长 所 展 开 的 政 绩锦标 赛 式竞 争 ， 这 些 日 益 形 成 的 实 践 性 制 度 及 其 运 行 机 制 ， 形 成 了 县 政 向赢 利 型 经 纪 人 角 色 转 变的 某 种 激 励 。“县 政 治 理 的 所 有 能 够 增 加Ｇ Ｄ Ｐ 的 权 力功 能 都 投 人 到 经 营 性 与 竞 争 性 的 市 场 活 动当 中。 事 实 上 ， 市 场 经 济 差 不 多 就是 县 公 共 权 力 追 逐 经 济 增 长 、 与 民 争 利 的 过 程 ， 在 逐 渐 放 弃 公共 责 任 的 同 时 ， 它 把 权 力 几 乎 扩 大到 基 层 经 济 与 社 会 的 所 有 公 共领 域 之 中” ③。 当 县 域 范 围 内 的其 它 资 源 已 无 多 大 获 利 空 间 的 时 候 ， 这 个 时 候 的 县 政 将 逐 利 的 目 标 转 向 土 地 ，“土 地 财 政”似 乎变 成 了 如 今 县 政 治 理 的 中 心 内 容 ， 而 由 此 激化 的 因 为 土 地 征 收 、“流 转”导 致 农 民 利 益 受 损 而 引起 的 干 群 冲 突、 大 规 模 上 访 、 社 会 群 体 事 件 也 日 益 增 多。 这 个 时 候， 如 果 再 不 将 公 共 性 作 为 县 政治 理 现 代 化 的一 项 核心 内 容 来 建 设 的 话 ， 县 政 的 合 法 性 必 然 遭 到 严 重 质 疑 。

“一个 只 管 汲 取 和 控 制 的 政 府 ， 不 可 能 把 公 共 利 益 放 在 首 位 ， 就 像一 个只 管 攫 取 和 索 取 的人， 不 可 能 有 什 么 公 益 心一样” ？一 旦县 政 缺 失 公 共 性， 它 必 然 趋 向 赢 利 性 ， 而 异 化 为“政 权 经?营 者”。 在 现 代 社 会， 公 共 性 是 政 府 的 合 法 性 基 础。 ⑤“国 家 是‘公 共 权 力’机 关 。它 之 所 以 具 有公 共 性， 是 因 为 它 肩 负 着 为 全 体 公 民 谋 幸 福 这 样一 种 使 命” ？ 国 家 公 共 权 力 的 根 本 职 能 就 是 服务 于 社 会 、 服 务 于 人 民 ； 反 之 ， 整 个 国 家 权 力 就 不 具 有 基 于 公 民 同 意 的 合 法 性 ，就 没 有 政 治 认 同 ，甚 至 没 有 存 在 的 意 义 。⑦民 主 政府 是 为 它 们 的 公 民 服 务 而 存 在 的 。？公 共 性 没 有 确 立 起 来， 公 共权 力 必 然会被 私 化 。 缺 失 公 共 性 的 县 政， 往 往 追 求 的 是 它 自 身 的 利 益 ， 并将 其 置 于 公 民 个 人 利 益和 公 共利 益 之 上 。 其“极 端 的 表 现 是 ， 有 的 基 层 政 府 既 不 是 中 央 的 基 层 政 府， 也 不 是 民 众 的 基 层?政 府， 只 是 地 方 官 员 的 政 府”？。 经 过 自 利 的 过 滤， 上 级 政 策 被 选 择性 地 下 达 ， 下 级 的 信 息 被 选 择性 地 上 报， 变 通、 隐 瞒 和 规 避 等 风 气 自 然 形成 行 政 阻 塞 ， 使 得 政 策 无 所 作 为 。 这 样 的 县 政， 显 然 是?与 整 个 国 家 治 理 体 系 现 代 化 和 治 理 能 力 现 代 化 要 求 相 悖 逆 的 。

因 此， 当 今 中 国 县 政治 理 建 构就 是 要 改 变 旧 的 治 理 原 则 以 及 权 力 本 身 性 质 ， 完 成一 种面 向 公共 组 织 的 性 质 转 变 ， 而 这 样一个 功 能 转 变 及 其 与 公 民 制 度 化 关 系 代 表 的 公 共 性 （ 公 民 ） 权 利原则， 是 中 国 县 政 治 理 的 现 代 建构 所 包 含 的 现 代 性 应 有 之 义 。 我 非常 赞 同 周庆 智 的 这一观 点 。

“所 谓 公 共 性 ， 是 指 政 府 将 公 民 的 意 志 作 为 公 共 行 政 的 首 要 原 则 ， 公 共 利 益 得 到 切 实 的 保 障和 实 现 ， 政 府 公 共 性 是 政 府合 法 性 的 基 础”①。 公 共性 建 构 ， 是 公 民 权 利发 展 的 必 然 要 求 。 政 府公 共性 的 建 设， 从 另一 个 维度而 言 ， 就 是 国 家 与 公 民 之 间 关 系 的 重 构 ， 建 立一 种 平等 的 、 而 不 是 管治 与 被 管 治 的 关 系。 无 论 是 国 家 政 权 建 设 还 是 政 府 公共 性 建 构 ， 从 来 都 不 是 在“国 家”之 内 完 成的 ， 公 民 社 会 建 设 得 怎 么 样 以 及 国 家 与 公 民 社 会 之 间 的 互 动 总 是 左 右 着一 个国 家 和 地 区 的 国 家?政 权 建 设 和 政 府 公 共 性 建 构 的 内 容 、 形 式 和 发 展 方 向 。

回 顾 历 史 不 难发 现 ， 我 国 的 基 层 政 权 建 设 ，“它 没 有 把 目 标 确 定 在 国 家 与 公 民 之 间（ 基 于 各种 权 利 配 置 规 则） 的 现 代 关 系 构 建 上”， 相 反地 ，＂政 治 单 位 之 间 的 控 制 与 反 控 制 则一 直 贯穿 在 国家 的 政 治 与 行 政 活 动 当 中” ②。 之 所 以 这 样， 跟 我 国 基 层 政 权建设 的 历 史 逻 辑 不 无 关 系 ， 它 几 乎?从来 没 有 真 正 重 视“社 会”的 建 设 ， 也 没 有 深 刻 认 识 到 公 民 社 会 的 发 育 和 发 展 对 现 代 国 家 政 权 建设 所 起 到 的 积极 意 义 ， 以 致 近 代 以 降 的 国 家 基 层政 权 建 设 、 基 层 治 理 都 是“国 家”自 我 主 导 的 ， 并且 仅 仅 在“国 家”之 内 展 开 的， 公 民 没 有 很 好 地 参 与 到 这 个 过 程 之 中 ， 甚 至 是（ 被 排 斥） 站 在 它之 外 。

那 么， 如 何 建 构 县 政 的 公 共 性？ 周 庆 智 提 出， 可 以 从 以 下 三 个 方 面 做 起 ：一是 民 主 治 理 。 公?民 平 等 地 分 享 政 治 权 力。 公 民 通 过 对 政治 的 参 与 和 监 督， 实 现 公 民 自 由 、 平 等 的 政 治 权 利 ， 与 政府 共 同 管 理 （ 治 理 ） 公 共 生 活，一 起促 成 公 共 权 威 和 公 共 秩 序 ； 二 是 建 构 公共 财 政。 政 府“遵 从 公共 同 意 的 原 则 收 取、 管 理 公 共 财 产 、 保 证 其 用 于 公 共 目 的 ， 实 行 公 共 治 理”③。只 有 基 于 人 民 同 意的 税 制 才 是 民 主 社会 的“良 税”， 政 府 的 公 共 性 才 能 真 正 确 立 在 法 治 基 础 上； 三 是 政 府 与 公 民 权?利 制 度 化 。  周 庆 智 的 三 点 主 张 ， 与查 尔 斯·蒂 利（Ｃ ｈ ａ ｒ ｌ ｅ ｓ Ｔ ｉ ｌ ｌ ｙ） 的 民 主 、 民 主 化 理 念 不 谋 而 合 。査 尔 斯·蒂 利 认 为 ，“当一 个国 家 和 它 的 公 民 之 间 的 关 系 呈 现 出 广 泛 的 、 平 等 的、 有 保 护 的 和 相互 制 约 的 协 商 这 些 特 点 ，我 们 就说 其 政 权 在 这 个 程 度 上 是 民 主 的”？“民 主 化 意 味 着 增 强 政 府代 理 人 和 政 府 所 管 辖 之 人口 同 呼 吸 共 命运 的 平 等 关 系， 增 强 政 府 所 管 辖 人 口 对 政 府 人 员 、 资 源 和政 策 的 有 约 束 力 的 协 商， 增 强 对人 口 （ 特 别 是 少 数 人口） 的 保 护 之 免 遭 政 府 代 理 人 独 裁 行 动 的 侵?害”。 换 成 周 庆 智 的 话 来 说，“这 个 政治 现 代 化转 型 包 括 政 权 的 公 共 性 和 基 于 公 民 权 利 规 则 和规 范 的 不 断 确 认 和 阐 释， 以 及 对 多 元 社 会 的 建 构 和 多 元 利 益 分 化 的 法 律 固 定” ⑦；“政府 治 理 和 社 会 治 理 这 两 个 方 面 的 核 心 问 题是 ： 公 共 权 力与 公 民 之 间 建 立 起一 种基 于 宪 法 约 束 和 公 民 权 利规?范 的 确 认 和 保 障 之 上 的 制 度 化 、 规 范化 与 法 治 化 的 良 性 互 动 关 系”。 总 而 言 之 ， 政 府 公 共 性 建构 始 终 是 现 代 国 家 建设 及 其 民 主 治 理 的一 个内 在 的 根 本 要 求 ， 也 是 国 家 与 公 民 之 间 良 性 关 系 重塑 与“互 构”的一 个 不 停 歇的 过 程 。当 我 国 县 政 切 实 转 向 服 务 型 政 府 建 设 时， 这 个 过 程 才 真 正开 启 。

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