[摘 要]加强农村公共文化建设,提高公共文化服务水平,建立与社会主义市场经济相适应的农村公共文化服务体系,关键是要加大农村公共文化服务的投入,创新农村公共文化服务主体和服务方式,深化农村文化事业单位体制改革,加强农村公共文化服务队伍建设,推动农村文化建设立法和深化农村文化管理体制改革,努力构建农村公共文化建设的长效机制。
[关键词]农村;公共文化服务;长效机制
加强农村公共文化建设,提高公共文化服务水平,建立与社会主义市场经济相适应的农村公共文化服务体系,关键是要建立完善农村公共文化服务体系建设的长效机制,从根本上保障农村公共文化服务体系建设的顺利进行。
一、加大农村公共文化服务的投入
充足稳定的资金投入是农村公共文化事业发展的基本前提。资金投入不足和来源渠道单一,一直是制约农村公共文化服务体系建设的根本原因。建设农村公共文化服务体系,第一位的工作就是努力形成以政府投入为主、社会力量积极参与的农村公共文化服务体系建设投入机制。
1.建立完善公共财政对农村文化事业投入的稳定增长机制
政府的财政投入始终是农村公共文化服务体系建设资金的主要来源,加大农村公共文化服务体系建设的资金投入,首先是要加大各级政府对农村公共文化服务体系的财政投入。西方发达国家和新兴市场国家的文化建设投入一般都达到财政支出的1%左右,但从我国文化部门的统计数据来看,近年我国文化事业经费占国家财政总支出的比重仅为0.40%左右,占GDP的比重仅为0.10%左右,其中用于农村文化建设的投入就更少了。
建立完善公共财政对农村文化事业投入的稳定增长机制,必须深化我国财政管理体制改革。各级政府应建立完善公共财政制度,调整财政支出结构,加大财政在教育、卫生、文化、就业、社会保障、生态环境、公共基础设施等基本公共服务领域的投入,实现从经济建设型财政向公共服务型财政的转变。中央财政应按照基本公共服务均等化的要求,进一步扩大一般性转移支付规模,重点支持中西部地区解决财力不足问题,促进地区之间农村公共文化服务体系的协调发展。省级政府应深化财政管理体制改革。承担起向农村公共服务提供资金投入的主要职责,彻底改变长期以来“乡事乡办、村事村办、农民的事自己办”的老路子。应逐步建立省直管县的财政体制,将地市级财政与县级财政视为同一预算级次对待,减少政府间财政关系的层级,避免地市级对县级财政的控制,提高财政资金的使用效率。县、乡镇财政管理体制应规范和调整县与乡镇之间的财政关系,采用由县财政统一管理乡镇财政收支的办法,建立“乡财县管乡用”新体制。
建立完善公共财政对农村文化事业投入的稳定增长机制,必须按照中央“新增教育、卫生、文化等事业经费,主要用于农村”的要求,通过“小步快跑”的方式,在未来几年中逐步提高文化财政投入的比重。经过一段的高投入期后,建立起一个与农村经济社会发展水平相适应、与财政能力相匹配,长期而稳定的农村公共文化投入的预算安排。各级财政在农村文化投入上应该达到“三个高于”的要求:即确保每年财政对文化投入的增幅高于财政支出的增幅,对农村文化投入的增幅高于文化投入的增幅,用于农村公共文化服务投入的增幅高于农村文化投入的增幅,切实保障实施农村重点公共文化工程、购买农村重要公共文化产品、开展农村重要公共文化活动所必需的资金。
2.开拓多元化的投入渠道
政府的财政投入是农村公共文化服务体系建设资金的主要来源,但绝不是唯一来源。在目前经济社会发展水平下,相对于农村文化建设资金的需要而言,再多的财政投入也是不足的。因此,解决农村公共文化服务体系建设的资金问题,在确保政府财政投入的同时,也要积极借鉴国外的成功经验,努力开拓多元化的投入渠道。
开拓多元化的投入渠道,必须鼓励、支持和引导社会各界、民间团体和公民个人等各方面力量投资文化建设。对兴办农村公益性文化事业的企业,政府在选址、立项、征地和减免税费等方面应给予优惠;对捐赠农村文化事业的外藉人士、海外华侨和当地的私营企业主,政府应给予一定的社会荣誉;对协助捐赠的中介机构和中介人可给予一定的奖励;政府应放宽对农村文化市场设施建设的准入条件,鼓励社会力量参与农村文化市场设施建设;政府应政策扶持民间特色团队和民间艺人,充分发挥他们的特殊作用。
开拓多元化的投入渠道,必须加大对农村文化事业的金融扶持。政府应把农村文化事业纳入信贷范围,对农村文化部门的贷款应实行低息、无息、贴息等资助性的优惠政策,银行、农村信用社对效益、信用皆好,有偿还能力的农村文化经营者开办资产抵押业务。设立专项基金来发展农村文化事业与文化产业。政府和社会组织还可以尝试建立农村文化发展专项基金、保护农村文化遗产基金、挖掘和抢救农村非物质文化遗产基金、振兴民间戏曲基金、农村文化出版专项基金等方式吸收民间资金用于农村公共文化建设。
二、创新农村公共文化服务主体和服务方式
灵活高效的服务机制是农村公共文化事业发展的根本动力。长期以来,农村公共文化服务工作大都是由政府“包办”,不仅供给严重短缺,而且服务效果与针对性较差。建设农村公共文化服务体系,必须改变传统的公共文化服务供给方式,突破政府独揽公共文化服务供给的传统制度安排,在政府主导下,形成政府、市场、社会、个人相结合的“一主多元”、“多位一体”的公共文化服务供给新模式。
1.以政府为主体的公益服务
政府不仅要制定有效的农村公共文化服务政策,提供农村公共文化服务资金,还要充当农村公共文化服务提供的核心主体,负责建设农村公共文化设施,对重要公共文化产品、重大公共文化服务项目和大型公益性文化活动,加强规划安排,落实投入保障,积极组织实施。
2.以企业为主体的市场服务
政府应该充分利用市场手段,采取委托生产、集中购买、合同外包、特许经营、提供补贴、定向资助、贷款贴息等多种方式、多种途径引导更多的企业参与农村公共化产品的生产和公共文化服务的供给,为农村提供更多更好的公共文化产品和公共文化服务,满足不同农民群众的多样化的文化需求。
3.以非政府组织为主体的志愿服务
非政府组织一般是在指那些独立于政府之外、不以营利为目的的、具有志愿性和自治性,并致力于公益事业的社会组织,如文化基金会、行业协会等,它们既具有类似政府的公益性特征,又具有类似企业的灵活性特征,是政府提供公共文化服务的天然合作者。鉴于政府失灵和市场失灵,人们认识到政府做不了、干不好的事和市场不愿做、做不了的事,交由非政府组织这个第三部门去做是一个可行的理性选择。把非政府组织引入公共文化服务领域,使其成为农村公共文化服务的主体,可以有效避免政府服务的低效性和市场服务的趋利性。
4.以农民为主体的自我服务
农民自办文化普遍具有文化实践活动吸引力强、内容比较健康、参与者身心满足感强的特点。同时,相当一部分农民自办文化源自乡村民俗文化,具有不同程度的民族民俗特征,是对乡村民俗文化的继承。这也就意味着,在乡村社会,农民自办文化越多越普及,则参与其中的农民群众必然越多,容易培养共同的兴趣爱好,形成文明乡风。政府应该鼓励和扶持农民自办文化。建立激励机制鼓励农民群众自办农村文化大院、文化户、农民书屋,引导农民自办文化的健康发展。
三、推进农村文化事业单位体制改革
农村文化事业单位是为农村群众提供公共文化服务的主要部门,长期以来,由于农村文化事业单位体制机制僵化,严重阻碍了农村公共文化服务水平的提高。建设农村公共文化服务体系,必须深化农村文化事业单位改革,建立适应社会主义市场经济体制的运行机制,增强农村文化建设的活力。
1.加快农村公益性文化事业单位改革
政府兴办的县级图书馆、文化馆、艺术馆和乡镇综合文化站等公益性文化事业单位,肩负着为农村群众提供公共文化服务、开展文化艺术活动的重要任务,是农村公共文化服务的主渠道。县、乡镇政府必须确保县级文化馆、图书馆和乡镇综合文化站的公益性事业单位性质,按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的要求,深化劳动、人事、分配等内部改革,全面实行聘用制度、劳动合同制度和岗位管理制度,建立健全竞争、激励、约束机制,调动广大干部职工积极性和创造性,提高公共文化服务能力和水平。
2.逐步推进农村经营性国有文化事业单位转企改制
根据现代企业制度的原则,逐步进行以“创新体制、转换机制,面向市场、增强实力”为重点的改革创新,推动基层国有艺术团体、表演场所、电影公司、电影院、新华书店等经营性国有文化事业单位转企改制。转制企业按现行文化体制改革试点工作有关配套政策内容,给予财政、税收、社会保障、劳动人事等方面的优惠政策,依法与职工签订劳动合同,推行集体协商签订集体合同制度。加快农村文化企业的产权制度改革,积极鼓励社会资本参与经营性文化事业单位的股份制改造,实现投资主体多元化。政府应鼓励艺术团体以各种形式与企业合作,鼓励电影公司、电影院以“院线制”形式、新华书店以连锁经营形式,在更大范围内进行文化资源整合。
3.积极培育多种所有制的农村文化企业
政府应该引入市场机制和竞争机制,实行政府购买、项目补贴、定向资助、贷款贴息等,鼓励文化企业参与公共文化产品生产和公共文化服务,引导文化资源向公共文化服务领域合理流动。完善相关政策,引导社会力量以兴办实体、赞助活动、免费提供设施等多种形式参与公共文化服务,支持各类文化基金会和文化投资公司参与公共文化服务,支持民办公益性文化机构发展,鼓励民间开办博物馆、图书馆等,促进公共文化服务多元化、社会化。逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的新格局。
四、加强农村公共文化服务队伍建设
人才队伍是农村公共文化事业发展的重要支撑。农村文化人才短缺是公共文化服务落后的重要原因。建设农村公共文化服务体系,必须建设一支强大的高素质的专兼职结合的文化事业从业人员队伍。
1.改革人事制度,选拔人才
政府对农村文化事业从业人员应该实行职业资格管理制度,加强对从业人员的规范化管理,通过“聘用、聘任”形式,深化干部人事制度改革,打破身份、地域、资历等限制,形成有利于优秀人才脱颖而出的用人制度,合理配置人才资源,优化人员结构和内部岗位设置,做到优才主政、人尽其能,努力把农村公共文化领域现有的人才留住。政府应该积极发现和选拔农民文化骨干,充分发挥民间艺人、文化能人、文化经纪人在活跃农村文化生活、传承发展民族民间文化方面的作用,巩固农村文化建设的群众基础。此外,政府还可以充分调动离退休干部、退休教师和退休职工的积极性,培植家庭文化中心户,大力培育群众文艺骨干,使其成为开展农村文化活动的主力军。
2.优化工作环境,吸引人才
政府应该制定和完善相关政策,落实保障措施,营造良好的文化人才成长环境,切实落实县文化馆、图书馆、文管所、文工团和乡镇文化站等公益性文化事业单位人员编制及工资待遇,研究制定高层次文化人才引进政策,奖励有突出贡献者,鼓励高校毕业生特别是熟悉农村生活、有一定文艺专长的青年学生到农村从事公共文化服务工作,鼓励和支持文化事业单位改革中分流的业务人员到乡镇担任文艺辅导员、文化指导员和讲解员。
3.加大培训力度,培养人才
政府应该制定人才培养规划,采取院校培养、岗位培训、业务交流等多种方式,加大培训、轮训力度,加强农村文化专业队伍、文化经营队伍和文化管理队伍的建设。培训应该着力提高公共文化服务队伍的思想政治素质和新形势下做好公共文化服务工作的能力,培育和发展农村业余演出队、电影放映队、文化中心户、农家书屋、农村义务文化管理员等,形成一支扎根基层、服务群众的专兼职公共文化服务队伍。政府还可以邀请专家学者和专业文艺工作者深入农村基层举办短期培训、现场演示,组织农民文化骨干到大专院校进行系统学习和专业训练,提高基层文化队伍业务素质和工作能力。
4.增设学科专业,储备人才
有关部门可以创新完善高校专业设置,整合教育资源,调整和增设一批文化建设相关学科专业,招收培养青年学生,毕业后充实到农村基层文化战线,为农村公共文化事业的长远发展积累储备足够的人才。
五、推动农村文化建设立法和深化农村文化管理体制改革
健全完善的政策法规和科学有效的管理体制是农村文化事业发展的基础保障。建设农村公共文化服务体系,必须加强文化建设的政策法规建设和深化文化管理体制改革。
1.制定农村文化建设政策法规
有关部门应该建立健全文化领域的法律法规,提高文化运行和管理的法治程度,切实将公共文化建设纳入到法律的范围内,真正做到“依法治文”,这是维护公民文化权利的根本出路。我国目前已经出台了一些有关公共文化事业方面的法律法规,如全国人大常委会通过的《公益事业捐赠法》(1999年)和国务院通过的《公共文化体育设施条例》(2003年)等,教育、体育、卫生、广播电视等行业也制定了相关的部门法规。实践证明,这些法律法规对促进和保障我国公共文化事业发展起到了重大作用。然而,从总体上看,这方面的立法仍比较零散,缺漏较多,立法的层次也较低,尚未形成一个较为成熟、完备、法律效力彰显的体系。农村公共文化事业覆盖面广,除文化部门自身的努力和社会各界的支持配合之外,亟需通过立法并充分运用法律手段推动农村文化事业快速发展,以促进农村公共文化服务体系的完善。
有关部门应该根据需要和可能,研究制定和完善一批地方性法规、政府规章及指导性意见和规划,包括农村公共文化经费投入的法规政策、农村公共文化管理体制的法规政策、农村公共文化项目招投标的法规政策、农村公共文化服务机构资质认定的法规政策、农村公共文化服务单位从业资格认证的法规政策、鼓励扶持社会力量提供农村公共文化服务的法规政策,等等。通过这些完善的法律法规来保障政府公共财政对公共文化建设的投入,明确农村公共文化服务单位的法律地位、义务责任,从根本上改变以往在农村公共文化建设和管理上的人为、任意、漠视的状况。
2.改革农村文化管理体制
政府必须积极推进自身职能转变,实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离,改变长期以来文化主管部门既当“裁判员”又当“运动员”的局面,切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来。
各省、自治区、直辖市可以建立省级农村文化建设工作委员会或党委、政府农村文化工作联席会议制度,统一协调全省农村文化建设工作,形成农村文化建设的综合体系。打破部门条块分割与封闭的壁垒,从单一向综合发展,农村文化建设工作委员会由党委政府牵头,制定工作制度,在有限的空间、有限的人力、财力的基础上,将文化、教育、财政、广电、体育、共青团、妇联等部门纳入齐抓共管的工作职能之中,进一步共享文化资源,服务农村和农民。避免重复建设和资源浪费,使基层农村文化设施、设备、资源和服务等充分得到有效的利用和开发。
市县应该逐步整合文化管理部门,探索“大文化”管理体制。改变公共文化管理部门多头管理、各自为政的状况,在市县设立“大文化局”,取代现有的文化、广电、新闻出版三局,将原来分散在各部门的管理性资源,如相关法规、条例、政策、许可、经费等进行整合集中,统筹管理公共文化事务,实现统一领导、统筹规划、合理配置与资源共享。
乡镇应该完善文化机构公共服务职能。组建重建乡镇综合文化站工作机构,为公益性事业单位性质,每个乡镇综合文化站的人员都要纳入事业编制序列,比较大的乡镇还要适当增加编制。乡镇综合文化站履行社会服务、指导基层、文物保护、协助管理乡村文化市场的职能,其业务由县(市)、区文化部门指导,日常工作由乡镇管理。
3.强化政府农村公共文化服务绩效评价、问责和监督
政府应该建立农村公共文化服务绩效评价体系,将农村公共文化服务同义务教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的内容纳入政府绩效评价体系,对公共文化部门提供的服务项目和内容、服务的方法和措施、服务数量和质量、公民的满意度等定期进行考核。各级党委和政府应该把农村公共文化服务体系建设纳入各地经济社会发展规划,纳入精神文明建设总体规划,纳入财政支出预算,纳入扶贫攻坚计划,作为评价地区发展水平、发展质量和领导干部工作实绩以及创建文明城市、文化先进县(市)的重要内容,确保农村公共文化服务体系建设的各项目标任务的实现,积极推动农村公共文化服务体系建设法制化、规范化、制度化。
政府应该建立农村公共文化服务问责制。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究,体现了责任政府的原则。目的在于确保政府职能的正常运行。各级党委政府应该将农村公共文化服务绩效评价与干部选拔、任用和考核、激励紧密结合起来,改变干部考核中事实上仍然把GDP作为硬指标,把公共服务当做软指标,重表面政绩而忽视公众实际需求的错误倾向。
政府应该建立农村公共文化服务的监督机制。各级财政、审计和监察部门应该加强对各项农村文化建设资金的使用和监督管理,让公共财政支出的社会效益达到最大化。对出现的各种违法违纪行为必须追究责任,严肃处理。在农村公共文化服务体系实施过程中,坚持最大限度依靠群众、走群众路线的原则,落实群众的知情权、参与权、监督权,真正做到“请群众参与,让群众知情,由群众评判,自觉接受监督”,从而保证农民群众得到真正的公共文化服务。
