摘要：以国内外公共文化服务均等化的合法性来源为依据，在分析城乡公共文化服务均等化发展的公民参与现状的基础上，从公民参与的视角对城乡公共文化服务均等化的实现进行了研究。提出建立投资多元化、参与全民化的公共文化服务体系、构建以公民需求为导向的公共文化服务供给制度、推动公共文化服务资源共享、建立公共文化服务绩效评估机制等对策和建议。

关键词：公民参与  公共文化服务  均等化  文化权利

    公共文化服务是指由公共部门或准公共部门共同生产或提供的，以满足社会成员的基本文化需要为目的，既给公众提供基本的文化享受，也维护社会生存与发展所必需的文化环境与条件的公共产品和服务行为的总称，是公共服务体系的有机组成部分 [1]。基本公共文化服务均等化，是新时期我国文化建设面临的一个战略性课题。尽管这些年我国公共文化服务体系建设取得了很大成就，但文化资源稀缺，文化场所布点不均，公共文化服务硬件建设滞后等问题，使公民文化权利本身存在着不平等的现象。结合我国城乡文化资源分配不公的实际，城乡公共文化服务均等化的实现，应该重点考虑基本公共文化服务的非营利性目的，在保障公共财政投入的基础上，运用行政、法律和经济等手段优化文化资源的配置，建立社会参与、机制灵活的公共文化服务供给模式，让群众的公共文化诉求得到充分表达。

1 城乡公共文化服务均等化的合法性来源

   文化权是人权的一个重要内容，包括四个基本方面：文化享受权、文化参与权、文化创造权和文化成果的受保护权。“文化权利”的界定主要散见于联合国和一些专门机构的文件， 有集体权利和个人权利之说[2]。公民的文化权利作为一个法律概念，最早体现在 1919年德国的《魏玛宪法》。1948年，《世界人权宣言》的第 22 和 27 条中，有针对文化权利的内容出现。 1966年，联合国大会通过的《经济、社会与文 化权利国际公约》，对文化权利的理论内涵等作 出了多方面的阐述，1997年，我国政府签署了 这一公约 [3]。此外，文化权利在许多国家宪法中都有明确的规定，即从整体上肯定文化权利作为一项基本权利，或者是肯定文化活动的某个方面的权利为基本权利。具有“文化宪法” 之称的1981年《西班牙王国宪法》第44条第 1款规定：公共权力推动并监督所有人有接触文化的权利。1982 年《葡萄牙共和国宪法》，更 加全面和系统地肯定了文化权利作为基本权利 在宪法中的地位，不仅包括肯定文化权利的概 念，还详细地列举了文化权利的类型 [4]。我国早在建国初期制定的1954年《宪法》，就对公 民应享有的文化权利作了比较详细的规定。现行《宪法》在总纲里强调，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理文化事业，同时在 47条和22条中从多种角度对公民所享有的文化权利进行依法保护 [5]。

  我国除了现行《宪法》对公民文化权利的保护，同时还出台了相关的规定推动公民文化权利的完善。2007年10 月党的十七大提出了“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立”的目标。党的十七届五中和六中全会提出了发展公益性文化事业，实现基本公共文化服务均等化的命题和任务，提出到2020年，要达到“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化”的目标。

2 城乡公共文化服务均等化发展的公民参与现状

  我国基本公共文化服务在城乡之间、东西部之间和不同群体之间存在严重的不平衡和不均等现象。其实，这些问题的造成，多与公民参与面不广、参与人次少、参与渠道不顺或无参与需求相关。中国社科院发布的2009年 《中国公共文化服务发展报告》指出，政府和公民集体之间的沟通不够充分，公民对公共预 算形成与执行的了解、参与、监督和表达缺少制度途径是造成公共文化服务效率低下最为重要的原因之一。

2.1 公民参与面不广、参与渠道不顺

我国法律规定，公民有平等参与社会文化生活的权利。而目前我国的基本公共文化服务供给决策主体单一，决策程序主要是“自上而下”，没有充分考虑不同社会群体和不同地区的需求。尽管有一些地方在向“自下往上” 权的参与式文化管理模式转变，比如广东省在加重公益性文化事业投入的同时，提出“文化 人口”的概念，为全民参与铺好路，保障城乡公民的文化权利 [6]。但是，目前我国的公共文化决策在很大程度上依然是精英决策，占绝大多数的普通公民被排斥在公共文化供给决策和管理体制之外。

政府在公共文化决策中，主要是体现官本位的“精英决策”模式，最有发言权的是政府官员，决策过程缺乏与民众的必要沟通和互动，广大公民对决策过程几乎是信息闭塞和处于被动地位。一般公民参与文化建设就是公示、听取意见、咨询和听证等很少的方式，很难走近决策层面，更少有机会通过“正式”官方途径表达意愿。换言之，在关键环节公民要 表达自己的意见比较困难。在这种非合作型的参与方式下，公众的文化服务需求不能顺畅和完整地表达，最终导致公共文化供给与需求的脱节和错位现象。

2.2 公民参与的地区和阶层差异

  随着我国经济社会的不断发展，从总体来看，我国公民参与公共文化活动在广度和深度上都有了一定发展。但公民在公共文化参与方面还存在明显的地区和阶层差异。从地区看， 经济发达地区和贫困落后地区之间、大中城市和小城镇、城乡之间参与程度不平衡。东部和沿海城市，特别是像北京、深圳等发展程度高的城市，公民参与文化活动的机会相对多，形式也更多样化。比如深圳针对不同群体的需求特点，开展了面向外来建设者、未成年人、老年人和残疾人等的文化活动。深圳的外来建设者可以通过“外来工文化服务工程” 、“外来青工文化节”等平台，参与到流动演出、流动电 影、流动图书馆和流动讲座等系列流动文化活动中；残疾人则可以参与专项信息查阅和展演观赏等特色文化服务活动 [7]。而小城镇、贫困落后地区和农村地区的公民受文化活动场所和文化服务数量及形式的限制，参与文化服务活动的机会较少。而我国大部分农村地区，自 2007 年开始启动的农家书屋工程，虽已惠及全国64万个行政村的村民，但是就建成地区的农家书屋的运行情况看，农民参与其中的积极性并不高。这主要有两方面的原因，一是很多农家书屋的文化产品“农味”不足，与农村居民的生产、生活脱节得比较严重；二是农家书屋管理不规范，开放时间不太符合农村居民的文化消费习惯。

  从阶层看，一般来说，文化素质较高阶层的公民参与公共文化活动的意识更强，参与的深度和广度也更大。他们中的大部分主要通过个人方式参与到公共图书馆、博物馆、文化馆、 美术馆和文化节等各种文化活动中，也有一些个人或非正式组织、社团，以捐赠的方式，参与到文化建设活动中来。文化素质相对较低阶层的公民，像广大工人、农民和个体劳动者，他们参与公共文化活动的意识较为薄弱，另外， 他们中的大部分没有可参与的公益文化场所和文化活动。根据第二次全国农业普查的相关数据显示，截至 2008 年止，有公园的乡镇只占全 国总数比的11.7%，有广播电视站的乡镇占全 国总数比的71.3%，有体育健身设施或场所的村只占全国总数比的10.7%，有图书室或文化站的村只占全国总数比的 13.4%[8]。

3 城乡公共文化服务均等化发展的对 策和建议

按照世界各国的经验，当人均GDP超过 3000 美元以上时，人们对文化生活的诉求相应上升。2011 年我国人均 GDP 已接近 6000 美元， 这就表示人们不仅对文化生活、文化产品的需求日趋旺盛，而且具有参与文化活动的强烈诉求。但文化权利的实现需要大量资源的投入，再加上这种权利并不像公民权利和政治权利那样具有客观性，还存在许多主观的标准和地区经济社会发展的差异，只能是逐步实现 [9]。

3.1 建立投资多元化、参与全民化的公共文化服务体系

长期以来观念和体制上的因素阻碍，地区之间、城乡之间，基本公共文化服务供给不均衡现象明显，而且有差距扩大的趋势。在政府单一供给公共文化资源稀缺的情况下，可以借鉴英、美等发达国家的公共文化服务经验。英国政府对博物馆和美术馆采取“一臂之距”的管理，就是一种典型的让中介机构作为公共文 化产品和服务的直接实施者的公共文化产品和服务提供的间接方式 [10]。利用各种社会力量资 助公共文化建设方面，美国的博物馆运行模式 及其相关的政策和法规保障值得我们借鉴 [11]。

目前，我国的广播电视村村通、文化资源信息共享、乡镇综合文化站、农村公益电影放映和农家书屋等国家重大文化工程建成，公共文化服务之网遍布全国各地。在此基础上，加强对城乡文化设施进行合理布局，整合城乡文化资源，建立城乡文化互动共享机制，可发挥文化设施的集约效应。探索第三方力量介入公 共文化建设的方法，除了纯公共文化产品外，政府可以通过市场手段，与社会合作提供公共文化产品和服务、策划公共文化活动 [1]。这种整合社会各方的资源和力量的方式，一方面可以让更多的人参与到文化建设中来；另一方面也能畅通公民对公共文化服务和产品的需求反馈渠道，增加公共文化资源的有效资源总量。

3.2 构建以公民需求为导向的公共文化服务供给制度

在公共治理的过程中，积极参与的公民好过消极被动的公民，而且公民参与具有优化治理过程的作用(King，Feltey and Su-sel，1998； Putnam，1995；Arnstein，1969)。公共文化服务的对象是广大依法享有文化权利的全体公民， 公民文化需求决定着公共文化服务体系中的其他环节，而公民参与文化直接决定着群众对政府所提供公共文化产品的满意度和公共文化服务水平的高低。换言之，城乡公共文化服务均等化需要打破“自上而下”的提供文化产品和服务的惯性思维模式，改变公民参与文化建设的领域不广泛、参与水平不高、参与制度保障不健全、政府信息公开不够、公民获取信息的渠道不畅等现状，在培育公民文化参与的意愿和能力的基础上，形成多元化、多样化的公民文化参与形式。通过关键公众接触、公民会 议 [12]、咨询委员会、公民调查、由公民发起的接触、协商和斡旋等方式 [1]，拓展公民文化参 与的渠道，提高公民的文化自觉，增强公民的文化自信。只有首先考虑了公民对公共文化服务的需要，才能解决公共文化活动群众参与率不高，公民享用的公共文化资源的有效资源总量“稀缺”等问题。比如可针对农村和偏远山区公共文化资源缺少的问题，以鼓励农民自办文化的方式，结合当地实际，由相关文化职能部门出面，协助完成农民自办的文化大院、文化中心户、文化室、图书室、农民书社和电影放映队等的正常运转，借此加强农村文化传承，满足农村居民对文化的多元化需求。

3.3 推动公共文化服务资源共享 

我国现有公共文化资源存在严重不足的现象，从 2010 年我国图书馆人均藏书量0.46册的数量来看，离国际图联、联合国教科文组织规定的公共图书馆人均藏书量1.5—2.5 册的目标差距还很大。2009 年，我国平均每 46.8 万人口、每 3368 平方公里面积（服务辐射半径大 致为 32.8 公里）才拥有一座公共图书馆，与国际标准有明显差距。那么，我们可以通过创新服务模式，整合现有公共文化服务资源，特别是基层公共文化产品、服务和设施的方式，增加公共文化的有效资源总量，完善公共文化服务网络，推动城乡公共文化服务资源的共建和 共享。但同一区域内不同级别的公共图书馆、文化站和群艺馆等文化信息单位，都只掌握了部分资源，要达到“均衡”状态，需要根据各自拥有的资源进行协调。然而受到组织自身结构的限制，更会因为合作和协调成本的影响，让不同级别文化机构在实现资源的共享程度上有限。特别是一旦与之相关的外界情况发生变 化，或者在共享过程中发现了一些新信息，则需要相应机构和组织改变行动。换言之，实现公共文化资源的共享，需在不同区域、不同类型和级别的文化事业单位之间架构一个畅通的交流和沟通渠道。

第29次《中国互联网络发展状况报告》 显示，中国网民数量已达到 5.13亿，农村网民超过1.3亿，再加上农家书屋和文化信息共享工程等国家重大文化工程的建成，网络在农村地区的普及率日益提高，因此推动数字和网络技术在公共文化服务领域的应用时机已成熟。像2003 年由广东省文化厅主办，广东省文化 艺术信息中心承办的广东公共文化信息服务平台——广东文化网，不仅方便了网民获取文化生活信息资源，也满足了网民对文化产业这方面的商业需求，促进了广东省公共文化服务的普及共享 [13]。中国首家网络博物馆——金銮博 物馆，利用网络这一传媒方式，多形式、多展示方式推进博物馆的建设。因其建设费用低，

展示方式多种多样，展品的种类和数量也没有 什么限制，专家认为这具有更大的可操作性， 值得在全国的公共图书馆、博物馆、美术馆、 文化站推广 [14]。这种公共文化资源的网上建设 模式，很好地实现了公共文化资源的共享。不 仅可以缓解公共文化服务面临的经费紧张、人 才和设备短缺的压力，在提升公共文化服务设 施的服务效能方面也有很大的作用。

3.4 建立公共文化服务绩效评估机制

大量的公共文化资源由政府掌握着，同时它们还是对文化资源进行调控的主要承担者，那么可以通过推出文化服务绩效评估机制的方式，来推动公民对公共文化的管理参与，让社会公民成为评估的主体。2006 年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出， 将建立政府对公共文化事业投入的绩效考评机 制，把文化建设作为评价地区发展水平、衡量发展质量和领导干部工作实绩的重要内容。笔者认为，鼓励个人、社会团体、社会评估机构通过一定的方式，直接或间接、正式或非正式的评估政府 [15] 公共文化服务，能推动公民成为公共文化服务的评估主体。当社会公民成为公共文化服务的评估主体，不论是政府提供还是中介机构间接提供的公共文化产品和服务，才可能更好地向公民的要求靠近。

公共文化服务绩效评估，应以文化价值功能及社会效益的实现程度为核心，确立评估主体、评估客体、评估方法，构建能反映组织属性、运营能力、管理效益、社会效益等的指标体系 [15]。特别是一些像发展规模指标、政府投入指标、社会参与等“非量化指标”[1]，要纳入指标体系。同时对这些“非量化指标”还要设计涉及文化娱乐设施总数、人均文化事业费、公共文化服务的公平性、便利性和社会满意度以及公民对公共文化决策的参与程度等小指标。

 总之，城乡公共文化服务的均等化实现需要政府在保障公共文化服务经费投入的基础 上，发动社会第三方力量加入，加大公共文化资源的有效供给总量。同时借助网络化和信息化手段，提高公共文化服务技术水平，形成服务优质、覆盖城乡的公共文化服务体系。

参考文献：

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[14] 赵晓林. 建设费用很低展品种类不限展示方式多样网上博物馆不失为“建设”新形式[N]. 济南日报, 2012-07-05.

[15] 金家厚.公共文化机构绩效评估及其机制优化 [J].重庆社会科学, 2011(11):19-27.

作者简介：何义珠 女，1980-，馆员, 丽水学院图书馆,信息咨询部副主任。

     李露芳 女，1973-，副研究馆员, 丽水学院图书馆, 信息咨询部主任。